DECRETO FORAL 135/2006, de 23 de agosto, sobre seguridad de túneles en carreteras, aprobado por el Consejo de Gobierno de esta Diputación Foral, en reunión de 23 de agosto de 2006.

Sección:Administración Foral del Territorio Histórico de Bizkaia
Emisor:Departamento de Obras Públicas y Transportes
 
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EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Antecedentes.

El problema de la seguridad en los túneles.

En numerosos foros internacionales en los que a lo largo de los últimos años se han debatido las condiciones de seguridad de los túneles, se ha puesto de manifiesto que los tramos en túnel de una carretera ofrecen menos siniestralidad que los de cielo abierto; sin embargo, los incendios en túneles son relativamente frecuentes, y sus consecuencias son mucho más serias que en el caso de carreteras a cielo abierto cuando se trata de incendios importantes.

Un incendio en un túnel puede suponer que los usuarios de la carretera dentro del túnel no tengan a la vista una vía de escape obvia y se vean inmediatamente afectados por el humo, el calor y el fuego durante la evacuación. Además, los servicios de emergencia pueden ver dificultadas sus labores de intervención hasta el punto de que en la práctica, transcurridos varios minutos desde el inicio de un incendio serio en un túnel, su extinción y el rescate de los usuarios en el interior del túnel pueden ser inviables.

Un análisis de los datos correspondientes a los incendios de túneles ocurridos entre 1949 y 2000 permite obtener las siguientes conclusiones:

- La totalidad de las víctimas mortales, en incendios en túneles de carreteras, se han producido con posterioridad a 1978.

- En 33 de los 36 incendios inventariados (es decir, en el 91,6% del total) se han visto involucrados vehículos pesados.

- Los vehículos pesados han originado 100 de las 102 víctimas mortales habidas en incendios de túneles entre 1949 y 2000.

- Las causas más frecuentes del inicio de los incendios han sido alcances y recalentamientos de los motores o frenos de los propios vehículos pesados.

- De las 102 víctimas mortales producidas, 35 (34%) han ocurrido en túneles unidireccionales; 63 (62%) en túneles bidireccionales y de 4 de ellas (4%) no se tienen datos suficientes.

Los incendios en los túneles del Mont Blanc y de los Tauern en 1999 y del túnel de San Gotardo en 2001 han supuesto la pérdida de 62 vidas humanas, además de haber disminuido la seguridad vial de las carreteras alternativas al Mont Blanc y San Gotardo durante su cierre, debido al aumento de tráfico en esas carreteras y al incremento de los recorridos. Estos dramáticos accidentes han vuelto a sacar a la luz pública el riesgo inherente a los túneles y han motivado que se exijan decisiones políticas.

Por otro lado, el incendio de un túnel también puede tener un impacto económico cuantioso en una región si se consideran los costes de reparación y la pérdida de competitividad de la red de transporte durante el cierre del túnel. Los costes directos de los incendios recientes en túneles en Europa suponen más de 200 millones de Euros anuales. Los costes indirectos para la economía en general no se han estimado, aunque se ha cifrado entre 300 y 450 millones de Euros anuales el coste que para la economía Italiana ha tenido el cierre del Mont Blanc.

Debido al envejecimiento de los túneles existentes y de su equipamiento, al incremento del volumen de tráfico que soportan estas infraestructuras, y a la cada vez mayor utilización de los túneles como soluciones constructivas de menor impacto ambiental y óptima solución económica, la seguridad de los túneles Europeos ha disminuido en los últimos años y parece que seguirá disminuyendo si no se toma ninguna medida.

Estado actual de la técnica.

Las infraestructuras de obra civil y el equipamiento de seguridad de los túneles nuevos o remodelados suelen cumplir las recomendaciones, requisitos o normas nacionales e internacionales. A estos sistemas de seguridad sólo se les puede sacar el mayor partido si se utilizan correctamente y si se combinan con un servicio eficaz de emergencias y con un comportamiento correcto de los usuarios de la carretera.

El control del tráfico y la supervisión por parte de la policía o de otras autoridades puede tener un efecto preventivo. No obstante, ni siquiera los esfuerzos constantes e intensos que realizan las autoridades encargadas de la construcción de carreteras y la policía de tráfico pueden evitar por completo los accidentes y los incendios en los túneles.

A nivel internacional, el Comité de Túneles de Carretera de la Asociación Mundial de la Carretera (AIPCR) ha elaborado una serie de recomendaciones. Desde 1995 la AIPCR lleva a cabo un proyecto conjunto con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) sobre el transporte de mercancías peligrosas a través de túneles de carretera, con el apoyo de la Comisión Europea.

En 1999, reconociendo que la seguridad de los túneles de carretera constituía un asunto de la mayor importancia, el Consejo de Directores de Carreteras de Europa Occidental (WERD) pidió oficialmente a Suiza, Francia, Austria e Italia que crearan un grupo informal (el denominado Grupo de los países alpinos) para evaluar un enfoque común de este problema. En 2000 el WERD aprobó las medidas propuestas por el grupo de países alpinos para mejorar la seguridad de los túneles.

En 1999 Francia creó un comité nacional para la evaluación de túneles, que examinó 40 túneles de longitud superior a 1 Km y aprobó un nuevo requisito de seguridad para los túneles de carretera, la Circular Interministerial 2000-63 de Agosto de 2000, que establece procedimientos técnicos para la puesta en servicio de nuevos túneles y modalidades de seguimiento de la explotación. Igualmente, para túneles ya en explotación, se define el trámite que han de seguir para acomodar equipamiento y obra de seguridad, junto a la explotación, a las nuevas exigencias.

Alemania, Austria y Suiza, adoptaron medidas similares.

En el Estado español se han producido varios intentos normativos, destacando la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» el 1 de diciembre de 1998 por el Ministerio de Fomento, de la Instrucción para el proyecto, construcción y explotación de obras subterráneas para el transporte terrestre (IOS-98), dando primera respuesta a una reclamación de los técnicos implicados en el proyecto y explotación de los túneles carreteros. Por otro lado, en algunos proyectos españoles, la circular francesa citada se ha utilizado para proyectar al detalle infraestructuras y equipamientos de seguridad. Esta normativa (IOS-98) queda derogada según sentencia de fecha 20 de Enero de 2005 y podemos decir que así mismo se ha visto superada por la práctica de los proyectos realizados.

En la última década, también la Dirección General de Protección Civil del Ministerio del Interior ha ido acercándose en España a la problemática que supone el riesgo encerrado en un túnel viario. Aun así no existe normativa específica que regule la elaboración del Manual de Autoprotección en túneles. Hasta ahora la única orientación para la definición de los recursos movilizados en respuesta a incidentes y emergencias venía en Real Decreto 132 de 29 de junio de 1990 donde se describen las directrices para la elaboración de un Plan de Emergencia Contra Incendios y de Evacuación de Locales y Edificios.

En 1999 la Comisión Europea celebró una reunión de expertos que propuso que se considerara como posible foro de armonización el Grupo de Trabajo sobre seguridad en carreteras (WP1) de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (CEPE/ONU).

En el libro blanco de la Comisión Europea de 12 de septiembre de 2001: La política europea de transportes de cara a 2010: la hora de la verdad, la Comisión aborda el tema de la seguridad en túneles a corto y medio plazo proponiendo el establecimiento de normas mínimas que aseguren de inmediato a los usuarios de los túneles un alto nivel de seguridad.

En diciembre de 2002 la Comisión presenta al Parlamento Europeo una propuesta de Directiva del Parlamento europeo y del Consejo sobre requisitos mínimos de seguridad para túneles de la red transeuropea de carreteras, que aplica a los túneles de longitud superior a 500 m situados en dicha red.

Tras sucesivos borradores, el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea adoptan el 29 de Abril de 2004 la directiva 2004/54/CE con el objetivo de garantizar un nivel mínimo de seguridad a los usuarios de la carretera en los túneles de la Red TransEuropea de Carreteras, cuya longitud supere los 500, tanto si están en fase de proyecto como si esta en fase de construcción.

La situación en Bizkaia.

Los túneles constituyen una solución constructiva eficiente y de mínimo impacto ambiental para salvar la orografía de Bizkaia en numerosas carreteras. Con más de 70 túneles en fase de planeamiento, proyecto, construcción o en servicio, y con la competencia exclusiva sobre la planificación, proyecto, construcción, conservación, modificación, financiación, uso y explotación de carreteras y caminos en su Territorio Histórico, Bizkaia tiene la obligación de abordar la seguridad de los túneles en las vías de su competencia, gran parte de cuya problemática comparte con el resto de los túneles europeos.

El estado actual de la técnica en Europa, la falta de normativa suficiente aplicable para la armonización de los túneles de .

Bizkaia desde el punto de vista de su seguridad, la necesidad a corto plazo de transponer una directiva europea que será de obligado cumplimiento, el incremento del volumen del tráfico en los túneles existentes, con el consecuente incremento del riesgo, y la cada vez mayor concienciación de los usuarios de la carretera sobre la seguridad de los túneles justifican la necesidad del presente Decreto Foral en este momento.

La Directiva del Parlamento europeo y del Consejo sobre requisitos mínimos de seguridad para túneles de la red transeuropea de carreteras es aplicable a túneles...

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