Llei 3/2014, de 17 de juny, del sistema de finançament definitiu dels Consells Insulars

EL PRESIDENT DE LES ILLES BALEARS

Sia notori a tots els ciutadans que el Parlament de les Illes Balears ha aprovat i jo, en nom del Rei i d’acord amb el que s’estableix a l’article 48.2 de l’Estatut d’Autonomia, promulg la següent:

LLEI

EXPOSICIÓ DE MOTIUS

I

L’Estatut d’Autonomia de les Illes Balears regula, en els articles 137 i 138, els aspectes bàsics del finançament dels consells insulars i fa una referència especial als principis que s’han de respectar per tal de garantir l’exercici adequat de les competències atribuïdes a aquests ens, com també als recursos de què disposen per finançar-se.

Efectivament, i d’acord amb l’article 137.1 del nostre text estatutari, les hisendes dels consells insulars es regeixen pels principis d’autonomia financera, suficiència de recursos, equitat i responsabilitat fiscal. Així mateix, l’article 138.1 següent disposa que mitjançant una llei del Parlament s’ha de regular el règim de finançament dels consells insulars, fonamentat en els principis de suficiència financera, solidaritat i cooperació, que no pot suposar en cap cas una disminució dels recursos ja obtinguts i que ha d’establir els mecanismes de participació en les millores de finançament de la comunitat autònoma en proporció a les competències pròpies, transferides o delegades. Aquesta garantia de mínims, com també la de la participació dels consells insulars en l’evolució dels recursos de l’Administració de la comunitat autònoma, es reitera en la disposició addicional cinquena de l’Estatut, d’acord amb la qual el finançament dels consells insulars i la seva revisió es regeixen pel que estableix la Llei 2/2002, de 3 d’abril, del sistema de finançament definitiu dels consells insulars, o per la norma que la substitueixi, és a dir i a partir d’ara, per la present llei.

Més concretament, i pel que fa als fons que han d’integrar el sistema de finançament dels consells insulars, l’apartat 2 de l’article 138 de l’Estatut estableix que la llei de finançament dels consells insulars ha de preveure un fons per garantir un nivell similar de prestació i d’eficiència en la gestió dels serveis per part de cada consell insular en l’exercici de les competències autonòmiques comunes que els han estat assignades i un fons de compensació per corregir els desequilibris que es poden produir. Ambdós fons ja es preveuen actualment en la Llei 2/2002, esmentada abans, sota la denominació, respectivament, de fons interinsular de finançament de serveis i de fons de compensació interinsular, i també s’inclouen amb la mateixa denominació en la present llei, la qual així mateix crea un nou fons, denominat fons de convergència, a fi de complir el mandat estatutari relatiu a la participació dels consells insulars en les variacions del finançament de la comunitat autònoma, en proporció a l’evolució dels seus ingressos corrents o ordinaris, això és i d’acord amb la present llei, dels ingressos no finalistes corresponents als capítols 1, 2 i 4 del pressupost anual liquidat de la comunitat autònoma.

II

Així mateix, el títol V de la Llei 8/2000, de 27 d’octubre, de consells insulars, regula els trets legals essencials del finançament dels consells insulars, i preveu que, per llei, s’ha de regular un sistema de finançament definitiu, sens perjudici que, en l’entretant, es garanteixi el cost efectiu dels serveis corresponents a les competències atribuïdes per la comunitat autònoma per qualsevol títol i que, en tot cas, els fons que es posin a disposició dels consells insulars tenguin un caràcter incondicionat. Aquesta mateixa llei també preveu l’existència d’un fons de compensació interinsular, que també s’ha de regular per llei, amb càrrec al qual els consells insulars han de rebre les transferències de capital que els corresponguin.

En aquest context, es va aprovar la Llei 2/2002, de 3 d’abril, del sistema de finançament definitiu dels consells insulars, que va suposar, certament, una fita històrica en la regulació d’un sistema de finançament modern, amb una base metodològica basada en les necessitats de despesa dels consells insulars, en funció d’unes variables objectives indicadores d’aquestes necessitats, més enllà de la despesa històrica prèvia als traspassos de cada competència o funció a cada consell insular, és a dir, del cost històric o cost efectiu; tot això d’una manera semblant al sistema legal de finançament dissenyat pel legislador estatal respecte de les comunitats autònomes de règim comú i sens perjudici, evidentment, de les restriccions financeres inherents al volum de recursos disponibles, com també de les modulacions que resulten de la garantia d’uns recursos mínims, garantia que, com s’ha dit abans, és imposada per l’Estatut d’Autonomia de les Illes Balears i que, en principi, s’ha d’entendre per referència als recursos obtinguts per cada consell insular en virtut del sistema implantat per la Llei 2/2002.

En aquest sentit, la present llei continua aquesta línia, perfeccionant les bases metodològiques del sistema i, particularment, la seva transparència, a fi de possibilitar i fer plenament visible qualsevol simulació o estimació del valor de les seves variables en diferents escenaris. Així mateix, aquesta llei fa una passa més pel que fa a la seva vocació de permanència, atès que ja no es preveu la necessitat d’una revisió quinquennal del sistema, revisió que, fins ara, era imposada per l’article 7 de la Llei 2/2002; i això, és clar, al marge de la potestat del legislador autonòmic de revisar novament, en el futur, el sistema, si així es considera adient, i sens perjudici de la regla d’actualització periòdica del sistema que preveu aquesta llei, mitjançant el recàlcul dels valors de les variables dels fons cada dos anys.

Certament, el camí per a la revisió del sistema de finançament actual ha estat llarg i complex, ateses les dificultats pròpies d’un procés negociador d’aquesta naturalesa i abast, en un context inicial en el qual s’havia de tenir en compte, a més, la creació del nou Consell Insular de Formentera. Per això, aquests darrers anys —i, més concretament, des de la disposició addicional quarta de la Llei 5/2007, de 27 de desembre, de pressuposts generals de la comunitat autònoma de les Illes Balears per a l’any 2008— les successives lleis de pressuposts generals de la comunitat autònoma de les Illes Balears han anat prorrogant, any rere any i mitjançant diverses disposicions addicionals, l’obligació de revisar el sistema, tenint en compte el resultat de l’avaluació del finançament vigent i els criteris i les variables generals que es proposin en el si del Consell Financer Interinsular, a què es refereix l’article 8 de la Llei 2/2002 esmentada, d’acord amb els principis d’equitat, de transparència i d’objectivitat que han de regir les relacions entre l’Administració de la comunitat autònoma i els consells insulars. A més, en tot aquest interval, s’han previst, amb caràcter transitori, diverses quanties addicionals màximes a favor dels consells insulars, mitjançant un sistema de bestretes addicionals al marge del sistema, a fi de reforçar la suficiència financera de les hisendes insulars.

En aquest darrer sentit, la present llei inclou en el sistema una quantia fins i tot superior als imports que normalment es preveien en les disposicions addicionals esmentades, mitjançant una dotació extraordinària del fons de convergència per a l’any 2014, per un import total de 32.500.000 euros, la distribució del qual s’ha de regir per les regles generals d’aquest fons. Això no obstant, i atès el marc pressupostari a curt i mitjà termini, força restrictiu, s’estableix que la imputació pressupostària d’aquestes bestretes es faci cada any, per mitjà de la llei anual de pressuposts generals de la comunitat autònoma, d’acord amb els objectius anuals d’estabilitat pressupostària.

Certament, aquestes bestretes addicionals no constitueixen finançament consolidat dels consells insulars als efectes del que preveuen l’article 138.1 i la disposició addicional cinquena de l’Estatut d’Autonomia de les Illes Balears —com així recorda també la disposició addicional catorzena de la Llei 15/2012, de 27 de desembre, de pressuposts generals de la comunitat autònoma de les Illes Balears per a l’any2013—, de manera que la garantia de mínims respecte dels recursos proporcionats pel sistema de finançament l’any base —el qual es fixa en l’any 2012— és, en principi, la que resulta de la Llei 2/2002. Però, tot i això, i a fi de garantir un volum superior de recursos als consells insulars i, amb això, assegurar el compliment del principi de suficiència financera del sistema, la present llei eleva aquesta garantia de mínims fins a la quantia que, per a l’any 2014, resulta del nou sistema de finançament per a cada consell insular, amb inclusió, fins i tot, de l’import que els correspongui de la dotació extraordinària al fons de convergència per a l’any2014, esmentada abans.

III

D’aquesta manera, el Consell Financer Interinsular —que es manté en aquesta nova llei com a l’òrgan paritari al qual fa referència l’apartat 3 de l’article 138 de l’Estatut— va aprovar la Recomanació 2/2012, de 27 de desembre, sobre els criteris que han d’articular el sistema de finançament definitiu dels consells insulars, en el marc de les disposicions legals esmentades abans, com també del Decret 51/2008, de 18 d’abril, pel qual es regula la composició, el funcionament i les atribucions del Consell Financer Interinsular. Per mitjà de la recomanació esmentada, aquest òrgan de composició paritària fixa les característiques essencials que ha de tenir el nou sistema, d’acord amb els principis i les normes bàsiques que es contenen en l’Estatut d’Autonomia, i defineix els principals paràmetres que s’han d’incloure en la llei: a saber i en primer lloc, les necessitats globals de finançament l’any base (suficiència estàtica), per a la qual cosa s’han de delimitar la massa homogènia de finançament, d’una banda, i la massa no homogènia de finançament, de l’altra; en segon lloc, i per tal de distribuir la massa homogènia de finançament, els criteris que han de permetre quantificar les necessitats de despesa i, amb això, de finançament de cada consell insular l’any base, i, finalment, les regles d’evolució del sistema (suficiència dinàmica), amb la creació d’un fons de convergència.

Aquest fons de convergència, certament, constitueix la principal novetat del nou sistema i, en primer lloc, té com a objectiu, mitjançant la dotació extraordinària per a l’any 2014 a què s’ha fet referència abans, reequilibrar la posició de tots els consells insulars per raó de la implantació del nou sistema, en el sentit que, després d’aquesta dotació, el finançament de tots aquests ens ultrapassi el llindar corresponent a la garantia de mínims que resultaria de considerar únicament el volum de recursos que els proporcionava el sistema de finançament anterior. En segon lloc, i una vegada aconseguit aquest objectiu, el fons de convergència té com a finalitat adaptar el volum de recursos anuals que han de percebre els consells insulars a la variació anual dels ingressos de l’Administració de la comunitat autònoma de les Illes Balears, és a dir, modular el finançament dels consells insulars en el temps.

A aquests efectes, la quantia anual —positiva o negativa— d’aquest fons de convergència s’ha de determinar, cada any, d’acord amb el percentatge de variació dels ingressos no finalistes imputables als capítols 1, 2 i 4 del pressupost de la comunitat autònoma, a fi que els consells insulars participin no tan sols de la previsible evolució positiva dels ingressos de la comunitat autònoma, sinó també de les possibles variacions interanuals negatives, sens perjudici del límit absolut corresponent a la garantia de finançament mínim, en els termes indicats en l’antecedent segon anterior. En aquest sentit, es preveu que la quantia positiva o negativa del fons de convergència que correspongui cada any s’incorpori a la massa de finançament homogènia dels consells insulars, de manera que la incidència efectiva del fons de convergència anual per a cada un dels consells insulars sigui, justament, la que resulti d’aplicar les variables pròpies del fons interinsular de finançament de serveis i del fons de compensació interinsular, en les proporcions corresponents a ambdós fons per a cada consell insular.

IV

D’acord amb tot el que s’ha exposat abans, s’ha tramitat aquesta nova llei de regulació del sistema de finançament definitiu dels consells insulars, que s’estructura en quatre capítols, que contenen, respectivament, les disposicions generals; les normes relatives al finançament de les competències homogènies —amb dues seccions en què es regula la suficiència estàtica del sistema, d’una banda, i la suficiència dinàmica, de l’altra—; les normes específiques per al finançament de les competències no homogènies i el finançament addicional per raó de l’assumpció de noves competències per part dels consells insulars a partir de l’1 de gener de 2014. En aquest sentit, la llei determina la massa homogènia de finançament l’any base 2012 per a tots els consells insulars i, en funció d’aquest volum agregat de recursos disponibles —al qual s’afegeixen més de tres milions i mig d’euros, amb càrrec a la hisenda autonòmica, a fi d’augmentar la dotació corresponent als convenis en matèria de serveis socials—, les necessitats de finançament l’any base de cada consell insular. En aquest punt cal destacar la inclusió en el sistema, a més del cost inherent a l’exercici de les competències i la prestació dels serveis corresponents a les competències pròpies dels consells insulars incloses en el sistema anterior —i transferides o delegades per mitjà de les normes legals i reglamentàries corresponents—, el cost anual corresponent als convenis subscrits en matèria de serveis socials —incrementat, com s’ha dit abans, en més de tres milions i mig d’euros— i en matèria de carreteres a l’empara de diverses normes legals, cost que, fins ara, se situava al marge del sistema; això no obstant, i en particular, els convenis vigents formalitzats a l’empara de la disposició addicional setena de la Llei 14/2001, de 29 d’octubre, d’atribució de competències als consells insulars en matèria de serveis socials i seguretat social, produeixen efectes l’any 2014, en els termes que preveu l’apartat 1 de la disposició transitòria única de la present llei. En cap cas, però, no es poden subscriure nous convenis a partir de l’entrada en vigor de la llei, raó per la qual es deroguen totes les disposicions legals especials en aquestes matèries.

Doncs bé, totes aquestes necessitats de finançament s’han de satisfer per mitjà de la distribució del fons interinsular de finançament de serveis i del fons de compensació interinsular. Així mateix, la llei estableix les categories de despesa i les variables que s’han de tenir en compte en la distribució d’ambdós fons, com també les ponderacions corresponents, a fi de reflectir d’una manera objectiva les necessitats de despesa dels consells insulars per raó de l’exercici de les seves competències, tot això en el marc de la proposta feta pel Consell Financer Interinsular mitjançant de la Recomanació 2/2012, esmentada abans, i també de la Recomanació 1/2013, de 3 de desembre, resultant de l’audiència als consells insulars del projecte que ha donat lloc a aquesta llei.

D’altra banda, i en el marc del principi d’autonomia financera, s’estableix un màxim percentual per a despeses de capital en el fons interinsular de finançament de serveis, màxim que s’haurà de tenir en compte en les lleis anuals de pressuposts generals de la comunitat autònoma i que haurà de ser decreixent en el temps, de manera que, respectant la distribució anual entre despeses corrents i despeses de capital que s’estableixi en les lleis anuals de pressuposts generals, els consells insulars puguin fer les despeses que considerin adequades d’una manera incondicionada. Pel que fa al fons de compensació interinsular, la llei preveu una dotació inicial l’any base de 30.000.000 d’euros, que els consells insulars només poden destinar a finançar despeses de capital, encara que també d’una manera incondicionada.

Pel que fa al finançament de les competències no homogènies, la llei estableix les quanties que corresponen a cada consell insular, quanties que resulten, d’una banda, d’una millora en la dotació d’aquestes competències —particularment les relatives al sector primari i al transport terrestre de persones, per un import de quasi tres milions i mig d’euros, amb càrrec també a la hisenda autonòmica— i, d’altra banda, per l’agregació d’aquesta quantia addicional i de tots els recursos destinats actualment a aquest finançament heterogeni —tenint en compte també la despesa que, en l’actualitat, fa l’Administració de la comunitat autònoma de les Illes Balears a l’illa de Mallorca— i la posterior desagregació, per illes, d’aquesta nova massa agregada de recursos, de manera que el repartiment es faci d’una manera més objectiva i no, únicament, segons el cost efectiu històric a cada illa, i que es garanteixi, amb això, la suficiència financera d’aquest bloc competencial. En aquest mateix sentit, el finançament addicional que resulti de l’assumpció de noves competències per part dels consells insulars a partir de l’1 de gener de 2015 s’haurà de fer d’acord amb variables objectives i no segons el cost efectiu per illes abans de les transferències corresponents, tot això, evidentment, mentre no s’integrin aquestes noves competències en el sistema, integració que es preveu immediata en tot cas quan les noves competències siguin assumides per tots els consells insulars, això és, quan es tracti de noves competències homogènies.

Des del punt de vista dinàmic, ja s’ha indicat abans que la llei crea un nou fons, el fons de convergència, la quantia del qual s’ha de preveure cada any en els pressuposts generals de la comunitat autònoma de les Illes Balears, i que pot ser positiva o negativa segons l’evolució interanual dels ingressos computables a l’efecte d’aquest fons, de manera que el finançament addicional que es pugui rebre anualment amb càrrec a aquest fons en cap cas no té el caràcter d’un finançament consolidat, sinó únicament la quantia corresponent a la garantia de mínims, en els termes que també ja s’han exposat.

La llei es completa amb tres disposicions addicionals, una disposició transitòria, una altra de derogatòria i tres de finals, per les quals s’estableixen algunes normes particulars que no troben lloc en l’estructura de la llei, com ara la dotació extraordinària per a 2014 del fons de convergència o les normes per a la futura imputació pressupostària de les bestretes concedides en exercicis anteriors; es regulen els efectes del nou sistema sobre determinats convenis; es deroga l’anterior Llei2/2002, de 3 d’abril, del sistema de finançament definitiu dels consells insulars, i determinades disposicions legals específiques, i, finalment, es faculta el Govern de les Illes Balears per dictar normes reglamentàries de desplegament i s’estableix l’entrada en vigor de la llei.

Capítol I

Disposicions generals

Article 1

Objecte i àmbit d’aplicació

Aquesta llei té per objecte regular el sistema de finançament definitiu dels consells insulars, d’acord amb el que preveuen l’Estatut d’Autonomia de les Illes Balears i la Llei 8/2000, de 27 d’octubre, de consells insulars.

Article 2

Elements generals del sistema

1. El sistema de finançament definitiu que regula aquesta llei té caràcter indefinit i s’articula en tres fons de finançament de les competències homogènies, això és de les competències autonòmiques assumides per tots els consells insulars l’any base 2012, i que són el fons interinsular de finançament de serveis, el fons de compensació interinsular i el fons de convergència.

2. El fons interinsular de finançament de serveis finança despeses corrents i despeses de capital i s’ha d’imputar als pressuposts generals anuals de la comunitat autònoma de les Illes Balears mitjançant les transferències corrents i de capital que, respectivament, pertoquin.

   La llei anual de pressuposts generals de la comunitat autònoma de les Illes Balears ha de concretar la quantia que correspongui, cada any, a transferència corrent i a transferència de capital, i aquesta transferència de capital, pel que fa al fons interinsular de finançament de serveis, no pot ser superior al 35% de l’import total del fons. Així mateix, aquest percentatge màxim ha de decréixer cada any, al llarg dels anys 2015 i 2016, fins a un màxim, respectivament, del 25% i del 10% de l’import total del fons, i pot ser diferent per a cada consell insular, de manera que a partir de l’any 2017 sigui en tot cas del 0%.

3. El fons de compensació interinsular finança despeses de capital i s’ha d’imputar als pressuposts generals anuals de la comunitat autònoma de les Illes Balears mitjançant les transferències de capital que pertoquin.

4. El fons de convergència completa el sistema de finançament des del punt de vista dinàmic, a fi que tots els consells insulars ultrapassin el llindar de finançament mínim resultant del sistema anterior, com també, després, a fi de modular el finançament anual en el temps, i s’integra en el fons interinsular de finançament de serveis i en el fons de compensació interinsular de la manera que preveu l’article 12 d’aquesta llei, i, per tant, no s’ha d’imputar a cap consignació específica dels pressuposts generals de la comunitat autònoma.

5. En tot cas, i sens perjudici dels límits inherents a la naturalesa corrent o de capital de les despeses finançades per aquests fons, el finançament a favor dels consells insulars té un caràcter incondicionat, de manera que cada consell insular té plena autonomia pel que fa a les decisions de despesa.

6. El finançament de les competències no homogènies, això és, de les competències autonòmiques que no han estat assumides per tots els consells insulars l’any base2012, és el que estableixen específicament per a cada consell insular els articles13 i 14 d’aquesta llei.

Article 3

Definicions

1. Als efectes d’aquesta llei, s’estableixen les definicions següents:

1. Població de dret: la població resident segons la informació que figura en el padró d’habitants de cada municipi de les Illes Balears.

2. Població ampliada: la mitjana anual de la càrrega demogràfica d’un territori, segons l’índex de pressió humana.