Llei 5/2015, de 23 de març, de racionalització i simplificació de l’ordenament legal i reglamentari de la comunitat autònoma de les Illes Balears
| Sección | I. Disposicions generals |
| Emisor | PRESIDÈNCIA DE LES ILLES BALEARS |
| Rango de Ley | Llei |
EL PRESIDENT DE LES ILLES BALEARS
Sia notori a tots els ciutadans que el Parlament de les Illes Balears ha aprovat i jo, en nom del Rei i d’acord amb el que s’estableix a l’article 48.2 de l’Estatut d’Autonomia, promulg la següent:
LLEI
EXPOSICIÓ DE MOTIUS
I
L’ordenament jurídic de la comunitat autònoma de les Illes Balears, com a conjunt de normes vigents promulgades per les institucions autonòmiques, és un sistema dinàmic que es renova contínuament, s’actualitza i s’adequa als vaivens de les exigències socials i econòmiques i a l’evolució del context polític. Malgrat que canviïn els texts normatius que el formen, l’ordenament autonòmic constitueix un sistema amb vocació de permanència en el temps i en l’espai. Per això, és essencial conservar-ne la coherència mitjançant decisions tècniques i normatives que en mantenguin el sentit general i en garanteixin la vocació de completesa.
D’ençà que s’inicià la tasca normativa de la nostra comunitat autònoma l’any 1983, l’incipient ordenament jurídic autonòmic ha anat experimentant una progressió tant des del punt de vista quantitatiu, pel que fa al nombre de normes promulgades, com des del punt de vista qualitatiu, pel que fa a les matèries objecte de regulació, en consonància amb l’assumpció progressiva de competències. Concretament, des que s’accedí a l’autonomia s’han promulgat més de tres-centes cinquanta lleis i més de quatre mil decrets, que, a més, han de conviure i relacionar-se amb els ordenaments jurídics estatal i europeu.
L’Institut d’Estudis Autonòmics, d’acord amb les funcions que li atribueix el Decret209/1996, de 12 de desembre, en matèria d’assessorament jurídic i de proposta de desplegament normatiu, va rebre l’encàrrec de recopilar, estudiar i analitzar exhaustivament, en coordinació amb les conselleries, totes les normes dictades o promulgades, amb rang legal o reglamentari, en l’àmbit de la comunitat autònoma.
Des del punt de vista formal, un dels principals problemes observats és el que la doctrina denomina contaminació legislativa, és a dir, l’acumulació temporal de totes les normes creades que no han estat derogades expressament, però que ja no s’apliquen perquè han perdut el seu objecte, han estat derogades tàcitament, estan en desús o n’ha vençut el termini de vigència establert.
També en l’aspecte formal generen confusió i incertesa les normes que s’han modificat reiteradament i, a més, mitjançant instruments normatius diversos —moltes vegades per mitjà de les lleis anuals de pressuposts generals o, en algunes èpoques, per mitjà de les denominades lleis d’acompanyament als pressuposts generals—, la qual cosa obliga l’operador jurídic a una exhaustiva tasca de recerca pels successius butlletins oficials per tal d’esbrinar quin és el text actualment en vigor.
Tot aquest conjunt legislatiu ha esdevingut un corpus normatiu complex que genera un grau molt elevat d’incertesa jurídica a l’hora de determinar quin és exactament l’ordenament autonòmic vigent.
II
Tanmateix, cal deixar palès que aquest no és un problema exclusiu del nostre ordenament jurídic, sinó que afecta amb caràcter general ordenaments jurídics nacionals, molt més antics i, per tant, més complexos. La constància de l’existència d’aquests problemes de manera generalitzada en pràcticament tots els sistemes normatius occidentals ha fet que la doctrina i les institucions públiques, des dels anys setanta del segle passat, s’hagin ocupat d’aquesta qüestió.
És rellevant en aquest sentit la decisió de la Unió Europea d’establir comissions permanents de simplificació legislativa a partir dels anys vuitanta.
D’altra banda, diversos països del nostre entorn han afrontat aquests problemes amb criteris diversos, segons la seva cultura jurídica. Així, en el cas d’Itàlia, han abordat el procés mitjançant dues lleis denominades de simplificació legislativa, els anys 2003 i 2005. Les tècniques utilitzades són bàsicament dues: la tècnica de la llei “guillotina”, en virtut de la qual totes les normes anteriors a una data determinada queden automàticament derogades si no s’indica expressament el contrari; i la tècnica de la legislació delegada, que autoritza expressament el Govern a reordenar la normativa per sectors materials, incloent-hi les modificacions necessàries per garantir la coherència jurídica.
En el nostre país, la Llei 2/2011, de 4 de març, d’economia sostenible, en el capítol I del títol I, sota l’epígraf “Millora de la qualitat de la regulació”, enumera com a principis d’una bona regulació, en primer lloc, que les facultats d’iniciativa normativa s’han d’exercir de manera coherent amb la resta de l’ordenament per generar un marc normatiu estable i predictible, creant un entorn de certitud que faciliti l’actuació dels ciutadans i les empreses i l’adopció de les seves decisions econòmiques; i, en segon lloc, que els poders públics han de procurar el manteniment d’un marc normatiu estable, transparent i el més simplificat possible, fàcilment accessible, per possibilitar el coneixement ràpid i senzill de la normativa vigent que resulti aplicable.
Així mateix, la necessitat de simplificar l’ordenament elaborant texts refosos ja es va posar de manifest l’any 2000 en l’Informe de l’Organització per a la Cooperació i el Desenvolupament Econòmics sobre la gestió i la racionalització de la regulació existent a Espanya, confirmada més tard en un altre informe de 2010 sobre la mateixa matèria. Aquests informes fan palès que en la nostra tradició legal no hi ha eines que mantenguin depurat l’ordenament, com ara poden ser les revisions periòdiques obligatòries o la fixació de dates de caducitat. També evidencien que les revisions dels marcs legislatius s’han duit a terme de manera desordenada, puntual i poc sistemàtica, la qual cosa dificulta molt l’accessibilitat a l’ordenament vigent i afecta negativament la claredat i la seguretat que hauria d’oferir qualsevol ordenament jurídic.
En la mateixa línia, la Llei 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, preveu la participació de les comunitats autònomes en els processos de revisió normativa en l’apartat 3 de la disposició addicional segona, i disposa que els diferents departaments ministerials han de dur a terme el procés de revisió i simplificació en els seus àmbits competencials d’actuació, i poden coordinar-ne l’activitat amb els òrgans competents de les comunitats autònomes que, en l’exercici de les seves competències i en aplicació del principi de cooperació administrativa, duguin a terme un procés de revisió dels seus respectius ordenaments.
Ja en l’àmbit autonòmic, la Llei 4/2011, de 31 de març, de la bona administració i del bon govern de les Illes Balears, entre els seus principis generals, afirma que la millora del marc regulador, o qualitat normativa, és essencial per complir els compromisos europeus i fer més fàcil el desenvolupament de les actuacions empresarials i ciutadanes. I en l’article 13 estableix que “s’ha d’impulsar la simplificació normativa, la qual cosa implica la revisió sistemàtica de la legislació per tal de garantir la qualitat formal de les normes i el fet que estiguin escrites en termes clars, precisos i accessibles per a la ciutadania. En aquest sentit, s’han d’adoptar mesures que tendeixin a reduir el nombre de normes reguladores i la seva dispersió i s’han de fomentar els texts refosos”.
Atesos aquests antecedents, s’ha evidenciat la conveniència de transcendir l’abast de l’encàrrec inicial i evitar així que la tasca que ha duit a terme l’Institut d’Estudis Autonòmics no esdevingui un simple exercici tècnic o científic, que es podria fer servir com a referència per conèixer la normativa aplicable, però que mancaria de l’eficàcia general pròpia de la legislació en vigor.
III
És en aquest context en què s’emmarca l’objecte d’aquesta llei. Les seves finalitats són, per tant, millorar la coherència de l’ordenament normatiu autonòmic, simplificar la profusió de normes existents i facilitar l’accés de tots els ciutadans i operadors jurídics a un ordenament integrat per les versions vigents. Tot això, mitjançant els instruments que s’hi preveuen: en primer lloc, amb la derogació expressa de totes les normes en desús, obsoletes o que han perdut el seu objecte o finalitat a causa de l’evolució del context social, jurídic o polític, o del simple transcurs del temps; en segon lloc, amb l’autorització al Govern de les Illes Balears per aprovar els texts refosos de les lleis que s’han modificat de manera successiva i dispersa o de manera substancial; i, finalment, mitjançant l’encàrrec al Govern perquè elabori les versions consolidades de les normes reglamentàries que s’han anat modificant repetidament en aspectes substancials. Tot això, de conformitat amb l’article 48 de l’Estatut d’Autonomia de les Illes Balears, d’acord amb la redacció que en fa la Llei Orgànica1/2007, de 28 de febrer, de reforma de l’Estatut d’Autonomia de les Illes Balears, i amb l’article 37 de la Llei 4/2001, de 14 de març, del Govern de les Illes Balears, que preveuen la delegació legislativa del Parlament de les Illes Balears en el Govern de les Illes Balears.
Per això, és important insistir en la idea que la llei, tret del procediment simplificat que regula i al qual ens referim més endavant, no pretén innovar l’ordenament jurídic, en el sentit estricte i substantiu del terme, atès que no crea dret ni tampoc en modifica, sinó que es limita a complir una funció d’ordenació de les normes, per mitjà de la determinació de les que ja no són vigents i de l’autorització per refondre les que han estat modificades constantment.
En aquest sentit, les regles de bona tècnica legislativa i reglamentària requereixen que si una disposició normativa s’ha modificat moltes vegades i en moments temporals diversos, en comptes d’incorporar-hi noves modificacions, es torni a formular la disposició normativa íntegra incorporant-hi els preceptes nous i eliminant els derogats o substituïts. Tanmateix, això no succeeix en la pràctica, sinó que la realitat és que els texts legals o reglamentaris modificats s’ofereixen, en el millor dels casos, en simples versions consolidades, les quals són actes materials sense valor jurídic oficial.
