Ley por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias (Ley 19/2003, de 14 de abril)

Publicado en:BOC
Ámbito Territorial:Normativa de Canarias
Rango:Ley
 
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CONTENIDO

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de Canarias ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 12.8 del Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la Ley 19/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I

El objetivo de lograr un modelo de desarrollo más sostenible y duradero para las islas, especialmente respetuoso con el medio ambiente y conservador de los recursos naturales, del patrimonio cultural y del territorio, pero también socialmente más equilibrado y justo, y generador de riqueza económica, requiere de un amplio conjunto de acciones institucionales y sociales, entre las que resulta imprescindible el ejercicio de las competencias territoriales atribuidas a la Comunidad Autónoma por los artículos 30.15, 30.16 y 32.12 del Estatuto de Autonomía de Canarias. El ejercicio de esta competencia encuentra en las Directrices de Ordenación la herramienta más adecuada, en tanto que instrumento de planeamiento del Gobierno de Canarias, que integra la ordenación de los recursos naturales y del territorio y que tiene como el primero de sus objetivos básicos la articulación de las actuaciones tendentes a garantizar el desarrollo sostenible de Canarias, conforme establece el artículo 15 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo.

Como primer paso en la configuración de un modelo más duradero, el Gobierno de Canarias acordó, mediante el Decreto 4/2001, de 12 de enero, la formulación conjunta de las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias, al entender que la definición de un marco territorial y de los recursos naturales para el archipiélago, no podía ser eficaz, dada su evidente interacción, si simultáneamente no se diseñaba el marco para la principal actividad económica. Por otra parte, era y es el ritmo de crecimiento de esta actividad en los años más recientes, y sus efectos sociales, ambientales y económicos, el factor que más urgentemente demandaba una ordenación general y sectorial desde una perspectiva de sostenibilidad.

El procedimiento seguido se encuentra descrito en las memorias de ambos instrumentos de ordenación.

Se han cumplimentado los trámites establecidos en el artículo 16 del citado texto refundido, modificado por la disposición adicional sexta de la Ley 6/2001, de 23 de julio, de medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y del turismo de Canarias, que tenía por objeto fundamental el establecimiento de una serie de disposiciones cautelares que permitieran el sosiego necesario para la redacción de las Directrices de Ordenación.

El objeto de la presente Ley es la aprobación de las Directrices de Ordenación General y de las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias, tal como establece el único artículo de la misma. Pero el carácter exclusivo de este artículo, impuesto por la norma que rige el procedimiento, no excluye que hayan de arbitrarse medidas que faciliten el tránsito entre el actual y el futuro modelo, hasta la adaptación al nuevo marco de ordenación de los diferentes instrumentos de planeamiento, tal como preveía, para los Planes Insulares de Ordenación, el apartado 3 del artículo 5 de la Ley 6/2001.

Las Directrices precisan igualmente de medidas de apoyo normativo para alcanzar una mayor eficacia en el logro de sus objetivos y la aplicación de sus determinaciones. Unas y otras se configuran en la presente Ley como disposiciones adicionales y transitorias, además de las imprescindibles derogatorias y finales.

II

Un sector tan vital y dinámico como el turístico no puede quedar condicionado a un lento y encadenado proceso de adaptaciones sucesivas. Por ello, la disposición adicional primera habilita la figura excepcional de los Planes Territoriales Especiales de Ordenación Turística Insular, un instrumento ágil, de contenido sucinto y procedimiento abreviado, que formulan los cabildos insulares y a los que se dota de carácter vinculante.

Los Planes Territoriales imponen sus determinaciones a los Planes Insulares de Ordenación, desplazando sin más las que éstos pudieran contener que fueran discrepantes o contrarias a la nueva ordenación, pero no pretenden suplantar a los instrumentos clave de la ordenación canaria del territorio y los recursos naturales: su objeto es adaptar la ordenación turística insular a las condiciones y límites al crecimiento que se prevé establecer cada tres años y desarrollar las condiciones de renovación, traslado y rehabilitación que establecen las Directrices, cuando no estén contenidas en el planeamiento insular en vigor, tal como recoge la disposición transitoria cuarta para la primera formulación de los mismos.

Esta perseguida simplicidad y agilidad obliga también a evitar la duplicidad de instrumentos sectoriales de ordenación, de ámbito insular, para islas que, como El Hierro,

La Gomera y La Palma, disponen de unos instrumentos similares establecidos por la disposición adicional primera de la citada Ley 6/2001, dentro de un régimen especial desarrollado por la Ley 6/2002, de 12 de junio, sobre medidas de ordenación territorial de la actividad turística en dichas islas. Tanto la Ley como las Directrices respetan este marco legal específico. En el apartado primero de la disposición transitoria primera se expresa la equivalencia de unos y otros Planes Territoriales Especiales. La contradicción que podría surgir de la vigencia bienal que establece la Ley 6/2002 para dichos Planes y su obligada sustitución por los Planes Insulares de Ordenación, con el carácter trienal de las disposiciones sobre crecimiento turístico establecidas en las Directrices, se resuelve en la disposición transitoria primera alargando el plazo de vigencia de los Planes de la Ley 6/2001, hasta los tres años desde la entrada en vigor de la presente Ley, si no se aprueba antes el Plan Insular correspondiente y, en cualquier caso, hasta la entrada en vigor de la siguiente Ley trienal. Con ello, queda equiparada la vigencia de unos y otros Planes Territoriales Especiales y, a partir de la siguiente Ley, la totalidad de las islas, sin perjuicio de sus regímenes diferenciados, se adaptarán a las condiciones trienales mediante el mismo instrumento de ordenación que establece la presente Ley.

III

El reforzamiento de la eficacia de las Directrices de Ordenación General hace conveniente modificar, mediante la disposición adicional segunda, algunas de las determinaciones del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias. La modificación del artículo 23.5 tiene por objeto dar capacidad vinculante a los Planes Territoriales Especiales que desarrollen determinaciones de las Directrices de Ordenación. El cambio de los artículos 32.2.A 8) y 71.1 a) persigue potenciar las reservas de suelo con destino a viviendas protegidas, estableciendo la obligatoriedad de una reserva mínima, a nivel municipal, del 20% del aprovechamiento residencial en suelo urbanizable y urbano no consolidado, lo que fortalece su dimensión de determinación de ordenación y elimina la dispersión y limitación inherentes al carácter de deber de los propietarios de suelo urbanizable que le otorgaba el texto refundido. Al limitar también esta reserva a un máximo del 33% del aprovechamiento residencial de un ámbito o sector, se pretende fomentar la integración social. De la misma manera, la modificación de los artículos 34 y 36 del repetido texto refundido persigue reforzar otro de los objetivos de las Directrices de Ordenación General: el incremento de la eficiencia del uso del suelo urbano mediante la compacidad, aumentando los límites de densidad. Al mismo tiempo, se explicita la aplicabilidad de los estándares a la totalidad del suelo urbanizable o urbano no consolidado, con independencia del instrumento de planeamiento que establezca su ordenación pormenorizada.

La más eficaz aplicación de las Directrices de Ordenación del Turismo aconseja igualmente incorporar determinadas modificaciones legales. La modificación del artículo 153 del texto refundido tiene por objeto facilitar la imprescindible renovación de la edificación existente, mediante el establecimiento del deber de renovar y la aplicación de un régimen de renovación por sustitución del propietario que incumpla o no asuma su deber de renovación, similar a la edificación por sustitución que ya contempla el texto refundido para los solares vacantes. En la misma línea, la disposición adicional tercera modifica el artículo 75 de la Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo de Canarias, para tipificar como infracción muy grave el no cumplimiento en plazo del deber de renovación que se contempla en la Directriz 18.4 de Ordenación del Turismo, además de las más eficaces medidas de incentivación económica, fiscal, laboral y administrativa que obliga a programar la Directriz 31 de Ordenación del Turismo.

Se incrementan las medidas de control de la legalidad, incluyendo en la disposición adicional tercera modificaciones de la Ley 7/1995 orientadas al establecimiento del requisito de matriculación de los establecimientos alojativos turísticos y la exhibición de dicha referencia en la placa identificativa establecida legalmente, así como la articulación del Registro General de Empresas,

Actividades y Establecimientos Turísticos como elemento central del sistema de información de la oferta alojativa turística, así como la modificación del artículo 76 a fin de tipificar como infracción grave el incumplimiento de los deberes de conservación de la calidad de los establecimientos turísticos. La modificación del artículo 175 del Texto Refundido busca igualmente facilitar el control a través de la exigencia de publicidad de la autorización previa turística en los correspondientes carteles de obra.

IV

Pero si las modificaciones legales pueden reforzar la capacidad de intervención de las Directrices, también resulta necesario establecer determinaciones que faciliten la capacidad de actuación y eficiencia del planeamiento adaptado y dirigido hacia los objetivos de sostenibilidad. Para ello, se considera preciso aclarar la situación urbanística de los terrenos, aplicar reglas homogéneas que desbrocen el suelo y eviten la perpetuación de clasificaciones cuando se hayan incumplido los deberes urbanísticos inseparables de la adquisición de derechos o cuando la situación de los terrenos sea contraria al modelo urbano compacto ya diseñado, antes que las Directrices, por el propio texto refundido. En la disposición adicional cuarta se reclasifican a suelo rústico de protección territorial los terrenos urbanizables sin Plan Parcial en los que se haya incumplido el deber de ordenar, y se categorizan como no sectorizados aquellos que, contando con Plan Parcial, no hayan iniciado su ejecución, incumpliendo los deberes urbanísticos de equidistribuir y ceder y no habiendo obtenido la aprobación del correspondiente proyecto de urbanización. Los sectores totalmente aislados, por su carácter contrario a aquel modelo compacto, se reclasifican a suelo rústico en caso de incumplimiento de los mismos deberes anteriores o cuando no dispongan de planeamiento parcial, aunque no se hayan incumplido los plazos establecidos.

A la Agencia de Protección del Medio Urbano y Natural se encomienda recibir, durante un plazo de tres meses, la documentación acreditativa del cumplimiento de deberes que presenten los promotores de los planes parciales, así como realizar un informe sobre las reclasificaciones y recategorizaciones producidas en aplicación de estas determinaciones, que sirva de base a una comunicación del Gobierno al Parlamento.

Estas clases y categorías impuestas podrán ser justificadamente reconsideradas por el planeamiento general de adaptación al texto refundido, en razón del modelo territorial diseñado, salvo en el caso de los terrenos integrados en sectores que tuvieran originariamente destino total o parcialmente turístico, que requerirán la previa decisión del correspondiente Plan Insular o Plan Territorial Especial establecido en esta Ley.

La misma función, respecto de la capacidad de nueva ordenación del planeamiento adaptado, cumplen las medidas cautelares de suspensión de los procesos de aprobación y alteración de las determinaciones del planeamiento general y de desarrollo que afecten al uso de alojamiento turístico, en cualquier situación, y al residencial cuando se encuentre en sectores o ámbitos en que se admita el uso turístico que se integran en la disposición transitoria primera. Se exceptúan de esta medida los procesos de adaptación del planeamiento general al texto refundido o a las Directrices, pero se prolongará hasta la completa adaptación cuando el planeamiento admita el uso residencial y turístico, indistintamente, en una misma parcela, al tratarse de una situación contraria a las Directrices de Ordenación del Turismo, por sus efectos negativos sobre la oferta.

En consideración a la necesidad de agilización y simplificación de los procesos de planeamiento que afecten a la actividad turística, el plazo de adaptación que se establece en la disposición transitoria tercera para las Directrices de Ordenación del Turismo es un tercio del fijado para la adaptación a las Directrices de Ordenación General, estableciendo también un procedimiento abreviado para la adaptación turística de los Planes Generales.

V

En materia de ejecución de la ordenación, y con el mismo objeto de liberar al máximo la capacidad de decisión y de orientación sostenible de la nueva ordenación, las disposiciones adicionales quinta y sexta declaran la extinción de la eficacia de toda autorización previa sometida por las Directrices a límite y que no haya obtenido la licencia urbanística, así como de las licencias y proyectos de urbanización cuyas obras no hayan sido iniciadas y que se encuentren en situación de caducidad.

Con el mismo objeto, la disposición transitoria primera suspende el otorgamiento de unas y otras, hasta la aprobación de los Planes Territoriales Especiales, para los usos turísticos y aquellos residenciales que se encuentren en sectores o ámbitos que admitan el uso turístico.

El ritmo de otorgamiento de autorizaciones previas para los establecimientos sujetos a límite, se fija en la disposición transitoria segunda diferenciadamente para las islas turísticas, en las que no se permite el crecimiento, y para las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma, en las que se admite un crecimiento anual limitado y se establece el procedimiento para la obtención de autorizaciones previas, por orden de solicitud. Excepcionalmente, durante este trienio, se admiten en las islas turísticas proyectos singulares declarados de interés general por el Parlamento, y con capacidad anual limitada para el conjunto del archipiélago.

Por último, y para las licencias en vigor y no ejecutadas, con destino a alojamiento turístico, se arbitra en la disposición transitoria quinta un procedimiento excepcional que tiene por objeto evitar el impacto social y sectorial que provocaría su ejecución concentrada en un corto período de tiempo, a la que se verían abocados sus promotores para no perder los derechos adquiridos por caducidad de las licencias. El procedimiento regula el proceso voluntario de concertación para alargar en el tiempo la ejecución de las obras autorizadas y, al propio tiempo, elevar la calidad de los establecimientos y disminuir la capacidad turística proyectada. En caso de precisar de nueva autorización previa o licencia urbanística para culminar el proceso de concertación, éstas quedarían exentas de las medidas de suspensión cautelar y limitación del ritmo de crecimiento establecidas en la propia Ley.

VI

La disposición derogatoria establece la extinción de la Ley 6/2001, excepto en sus disposiciones adicionales, toda vez que con la aprobación del presente texto legal se cumple el objeto fundamental de dicha Ley, es decir, la aprobación de las Directrices de Ordenación. En las disposiciones finales se incluye la previsión de su desarrollo reglamentario y de su entrada en vigor al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial de Canarias.

ARTÍCULO ÚNICO

Se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias, en los términos que figuran en el anexo de esta Ley, estando integradas cada una de ellas por sendos documentos de Normativa y Memoria.

DISPOSICIÓN ADICIONAL PRIMERA Planes Territoriales Especiales de Ordenación Turística Insular
  1. Para la adaptación de la ordenación turística a los límites y ritmos de crecimiento que fije trienalmente el Parlamento de Canarias, deberán formularse por los cabildos insulares Planes Territoriales Especiales de Ordenación Turística Insular, para el ámbito de la isla, que podrán contener normas de aplicación directa, normas directivas y recomendaciones.

  2. Las determinaciones contenidas en estos Planes Territoriales Especiales de Ordenación Turística se entenderán, en su caso, como alteración de las determinaciones de los Planes Insulares de Ordenación que sean contradictorias con las primeras.

  3. Estos Planes Territoriales Especiales de Ordenación Turística Insular tendrán por objeto establecer previsiones específicas de desarrollo territorial y turístico conformes con las Directrices. Contendrán al menos las siguientes determinaciones, justificadas de acuerdo con las características económicas, sociales y territoriales de la isla:

    1. Las previsiones específicas de desarrollo turístico, incluyendo los criterios de localización de la oferta alojativa y las condiciones para el traslado de capacidad de alojamiento a otro emplazamiento dentro del mismo municipio, comarca o isla.

    2. En su caso, el número de plazas alojativas de nueva creación susceptibles de ser implantadas en la isla durante el trienio, dentro de los límites establecidos legalmente, así como la definición de las tipologías, categorías y calidades mínimas para la totalidad de las modalidades turísticas susceptibles de implantación.

    3. Los criterios para la reclasificación y recalificación, por el planeamiento general, de los sectores y ámbitos de suelo con destino alojativo turístico, para la sectorización del suelo urbanizable no sectorizado con destino turístico y para la revisión del planeamiento de desarrollo.

  4. La aprobación inicial del Plan corresponderá al cabildo insular, sin requerir la previa tramitación de Avance de planeamiento, debiendo ser sometido a información pública, previo trámite de consulta a los ayuntamientos, por plazo de un mes. La aprobación provisional corresponderá igualmente al cabildo insular, y la definitiva, a la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, que deberá resolver en el plazo de dos meses desde la entrada del documento completo en el registro de la consejería competente en materia de ordenación territorial.

  5. La aprobación inicial habrá de producirse dentro del plazo de tres meses a partir de la entrada en vigor de la presente Ley y de las sucesivas que fijen los límites y ritmos del crecimiento. La aprobación provisional deberá acordarse en el plazo de seis meses a partir de la misma fecha. El Gobierno de Canarias, a instancia del Cabildo Insular correspondiente, podrá otorgar, por una sola vez, sendas prórrogas de ambos plazos.

  6. La documentación preceptiva para la formulación de estos planes territoriales será la exigida por el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias y sus disposiciones reglamentarias de aplicación y supletoriamente, para lo no regulado por las mismas, la establecida en el artículo 5 del Decreto 127/2001, de 5 de junio, por el que se regulan las Directrices de Ordenación.

DISPOSICIÓN ADICIONAL SEGUNDA Modificación del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo

(Derogada)

DISPOSICIÓN ADICIONAL TERCERA Modificación de la Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo de Canarias

Se introducen las siguientes modificaciones en la Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo de Canarias:

  1. Se modifica el artículo 21, quedando redactado en los siguientes términos:

    'Artículo 21. Exigibilidad de requisitos.

  2. Las empresas y establecimientos, cualesquiera que sea la naturaleza y forma que adopten, deberán obtener las autorizaciones y cumplir los demás requisitos previstos en esta Ley, para el desarrollo de las actividades calificadas como turísticas por la misma, sin perjuicio del cumplimiento de la legislación general y del sector.

  3. Los establecimientos turísticos de Canarias estarán sujetos a matriculación que obtendrán cuando sea autorizada su apertura.

    La matriculación tendrá ámbito insular y carácter intransferible, quedando ineludiblemente vinculada al establecimiento para el que se ha otorgado. El órgano administrativo competente para la matriculación de un establecimiento turístico será aquel que tenga asignada la competencia para la autorización de apertura.

  4. Todo establecimiento alojativo turístico estará obligado a exhibir una placa identificativa en la que conste, además de los requisitos exigidos por el artículo 32.2 de esta Ley, la identificación insular, número de matrícula y año de su otorgamiento.'

  5. Se modifica el artículo 22, quedando redactado en los siguientes términos:

    'Artículo 22. Registro General de Empresas, Actividades y Establecimientos Turísticos.

  6. El Registro General de Empresas, Actividades y Establecimientos Turísticos es un registro público, custodiado y gestionado por la consejería competente en materia de turismo de la Administración Pública de Canarias, constituyendo el soporte de la información turística procedente de todas las administraciones con competencia en la materia.

  7. La inscripción será obligatoria para promover o desarrollar cualquier actividad turística en el ámbito territorial del archipiélago canario.

  8. En el Registro General de Empresas, Actividades y Establecimientos Turísticos serán objeto de inscripción las resoluciones de autorización previa y de apertura de establecimientos turísticos y de iniciación de actividades turísticas, así como todos los actos administrativos y las resoluciones judiciales firmes que afecten al contenido de las mismas.

  9. El Registro atenderá al principio de publicidad y se tendrá acceso al mismo en los términos establecidos en la normativa aplicable a los registros públicos administrativos.

  10. Reglamentariamente se aprobará el sistema informático que dé soporte al Registro y se regulará el procedimiento a seguir por las administraciones turísticas que produzcan los actos objeto de inscripción para obtener la misma, así como su adaptación a los restantes registros administrativos.' 3. Se modifica el artículo 23, que queda redactado en los siguientes términos:

    'Artículo 23. Naturaleza de la inscripción.

  11. Los actos administrativos previstos en el apartado 3 del artículo anterior deberán ser inscritos en el Registro General de Empresas, Actividades y Establecimientos Turísticos antes de procederse a su notificación a los interesados, que tendrá que cursarse dentro del plazo establecido en la legislación sobre procedimiento administrativo común.

  12. La eficacia de dichos actos quedará supeditada a su notificación.

  13. El Documento acreditativo de la inscripción en el Registro General será requisito previo y necesario para la tramitación, ante cualquier Administración pública, de expedientes relacionados con la materia turística, incluyendo las licencias municipales de edificación y de apertura de establecimientos.'

  14. Se modifica el artículo 75, introduciendo un apartado 9 del siguiente tenor:

    '9. El no cumplimiento en plazo del deber de renovación edificatoria, cuando así se establezca en las determinaciones contenidas en los instrumentos de ordenación de los recursos naturales y del territorio.'

  15. El apartado 18 del artículo 76 tendrá la siguiente redacción:

    '18. El incumplimiento de los deberes de conservación de la calidad de los establecimientos turísticos previsto en esta Ley.'

  16. El actual apartado 18 del artículo 76 pasa a numerarse como 19.

DISPOSICIÓN ADICIONAL CUARTA Cambios de la clasificación y categorización del suelo
  1. A la entrada en vigor de la presente Ley, quedan clasificados como suelo urbanizable no sectorizado los terrenos clasificados como suelo urbanizable o apto para urbanizar, con destino total o parcialmente turístico, que no cuenten con Plan Parcial aprobado definitivamente y por causa imputable al promotor se hayan incumplido los plazos establecidos al efecto o, en ausencia de dichos plazos, haya transcurrido cuatro o más años desde la aprobación definitiva del Plan General o la Normas subsidiarias correspondientes, salvo que exista una determinación más restrictiva en el planeamiento insular que mantendría su eficacia.

  2. A la entrada en vigor de la presente Ley, y salvo el supuesto previsto en el apartado 3 de esta Disposición o determinación más restrictiva del planeamiento insular vigente, mantendrán la clasificación de suelo urbanizable, quedando adscritos a la categoría de no sectorizado, los terrenos clasificados como urbanizables o aptos para urbanizar con destino total o parcialmente turístico en los que, contando con Plan Parcial aprobado definitivamente, que quedará sin efectos, se haya incumplido por causa imputable al promotor los plazos respecto a alguno de los siguientes deberes urbanísticos.

    1. No haber aprobado el proyecto de reparcelación.

    2. No haber obtenido la aprobación definitiva de las bases y estatutos de la junta de compensación, cuando sea de aplicación este sistema y subsiguiente aprobación del proyecto de compensación.

    3. No haber materializado las cesiones obligatorias y gratuitas al ayuntamiento, cuando se actúe con sistemas diferentes a los de cooperación y compensación.

    4. No haber sido aprobado por la Administración competente el proyecto de urbanización del ámbito que abarca el Plan Parcial o, en su caso, de la etapa que corresponda.

  3. Quedan clasificados como suelo rústico de protección territorial, a la entrada en vigor de la presente Ley, los terrenos clasificados como suelo urbanizable o apto para urbanizar, con destino residencial o turístico, que se encuentren aislados, totalmente rodeados de suelo rústico, sin lindar directamente con suelo clasificado como urbano o con urbanizable en ejecución y que no cuenten con Plan Parcial aprobado definitivamente o contando con Plan Parcial aprobado definitivamente, que quedará igualmente sin efectos, se haya incumplido alguno de los deberes urbanísticos señalados en el apartado anterior, por causa imputable al promotor.

  4. El cumplimiento de los deberes urbanísticos señalados en los dos apartados precedentes, deberá acreditarse por los promotores del planeamiento parcial aprobado definitivamente en el plazo máximo de tres meses a partir de la entrada en vigor de la presente Ley, ante la Agencia de Protección del Medio Urbano y Natural.

  5. Salvo determinación en contrario de los Planes Insulares de Ordenación o de los Planes Territoriales Especiales previstos en la Disposición Adicional Primera de la presente Ley, los Planes Generales de Ordenación, en su adaptación a las determinaciones del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, podrán reconsiderar, justificadamente, por razón del modelo territorial definido, las categorías y clases de suelo derivadas de la aplicación de los anteriores apartados 1 y 2. Cuando se reconsideren las categorías de suelo urbanizable derivadas de la aplicación del anterior apartado 2, se entenderán convalidados los actos de ejecución del planeamiento parcial realizados con anterioridad a la citada aplicación.

  6. La Agencia de Protección del Medio Urbano y Natural elaborará un informe indicando los cambios de clasificación y categoría que hayan resultado de la aplicación de las anteriores determinaciones. El Gobierno, en el plazo de 9 meses, informará al Parlamento sobre los mismos.

DISPOSICIÓN ADICIONAL QUINTA Caducidad de autorizaciones previas

Se declara extinguida la eficacia de aquellas autorizaciones previas otorgadas para establecimientos alojativos con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, cuando no se haya otorgado licencia urbanística, a excepción de las que tengan por objeto los establecimientos no afectados por los ritmos máximos de crecimiento, que se definen en el apartado 2 de la Directriz 27 de Ordenación del Turismo de Canarias, que figura en el anexo a la presente Ley.

DISPOSICIÓN ADICIONAL SEXTA Caducidad de licencias urbanísticas y proyectos de urbanización con destino turístico
  1. Quedará automáticamente extinguida la eficacia de todas las licencias de urbanización y edificación de alojamientos con destino turístico, en suelos total o parcialmente turísticos que, no encontrándose en ejecución a la entrada en vigor de la presente Ley se hallaren incursas en situación de caducidad por causa imputable el promotor, sin necesidad de declaración expresa.

  2. A los efectos señalados en el apartado anterior, cuando la licencia urbanística no contuviese de forma expresa el plazo de inicio de las obras, será de aplicación el establecido en el apartado 1 del artículo 169 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, computado desde el 15 de mayo de 2000, si las licencias hubiesen sido otorgadas con anterioridad a dicho momento temporal, o desde la fecha del otorgamiento de la correspondiente licencia cuando éste fuese posterior.

  3. La extinción de la eficacia de las licencias conllevará la imposibilidad de inicio de las correspondientes obras y, si procediese, requerirá la petición de nueva licencia ante la Administración municipal competente.

  4. El inicio de las obras con posterioridad al vencimiento de los plazos establecidos expresa o legalmente, se conceptuará, sin perjuicio de otras infracciones que pudiesen concurrir, como infracción urbanística grave, al carecer dicha ejecución de obras de la cobertura jurídica formal de la previa y preceptiva licencia urbanística, sancionándose en los términos que proceda, de conformidad con lo establecido en el anteriormente citado texto refundido.

  5. Cuando las obras de urbanización de suelos con destino total o parcialmente turístico no se hubiesen iniciado incumpliendo, por causa imputable al promotor, los plazos de ejecución expresamente señalados por el planeamiento o, en su caso, por la legislación, quedará extinguida la eficacia de los Proyectos de Urbanización correspondientes, sin perjuicio de su posible modificación para cumplir las determinaciones del planeamiento adaptado a las Directrices de Ordenación.

DISPOSICIÓN ADICIONAL SÉPTIMA Modificación de la Ley 2/ 2003, de 10 de febrero, de Vivienda de Canarias

Se introduce la siguiente modificación en el texto de la Ley 2/2003, de 10 de febrero, de Vivienda de Canarias:

'Artículo 27. De la afectación de suelo en el planeamiento municipal.

  1. En los municipios declarados de preferente localización de viviendas protegidas, los planes generales habrán de destinar a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública como mínimo el 25% del aprovechamiento con destino residencial del conjunto de los suelos urbanizables y urbanos no consolidados.' (...)

DISPOSICIÓN ADICIONAL OCTAVA Modificación de la Ley 6/2002, de 12 de Junio, sobre medidas de ordenación territorial de la actividad turística en las Islas de El Hierro, La Gomera y La Palma

Se añade en la Ley 6/2002, de 12 de junio, sobre medidas de ordenación territorial de la actividad turística en las Islas de El Hierro, La Gomera y La Palma, una nueva Disposición Adicional, del tenor literal siguiente:

'Segunda (nueva).

Excepcionalmente y durante 18 meses, a partir de la entrada en vigor de la presente Ley, se permitirá el desarrollo de establecimientos hoteleros en suelos calificados como urbanos de uso turístico por el planeamiento municipal, o como consecuencia de la aprobación definitiva de su respectivo Plan Parcial, con anterioridad al 15 de enero de 2001, y que, además, cuenten con Proyecto de Urbanización aprobado con anterioridad a dicha fecha, rigiéndose por lo dispuesto en el Decreto Legislativo 1/2002, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales de Canarias y, en su caso, en los respectivos Planes Insulares de Ordenación.

Las autorizaciones previas y licencias urbanísticas que se concedan al amparo de esta Disposición no superarán 100 plazas alojativas en El Hierro, 300 en La Gomera y 1.250 en La Palma, computados a los efectos de los ritmos y límites de crecimiento que se fijen en la Ley apruebe las directrices de Ordenación General y del Turismo de Canarias.'

DISPOSICIÓN TRANSITORIA PRIMERA Suspensión del planeamiento y el otorgamiento de autorizaciones y licencias urbanísticas

(Derogada)

DISPOSICIÓN TRANSITORIA SEGUNDA Ritmos de otorgamiento de autorizaciones previas sometidas a límites
  1. Durante el primer trienio a partir de la entrada en vigor de la presente Ley y, en cualquier caso, hasta la entrada en vigor de la siguiente Ley a que se refiere el apartado 1 de la Directriz 27 de Ordenación del Turismo, regirán los siguientes límites al otorgamiento de autorizaciones previas para los establecimientos alojativos turísticos señalados en la Directriz 27 de Ordenación del Turismo:

    1. Para las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma, el incremento anual durante dicho período no podrá ser superior a 200, 1.100 y 1.750 plazas de alojamiento, respectivamente.

    2. Para las islas de Lanzarote, Fuerteventura, Gran Canaria y Tenerife, no se admitirá crecimiento de la capacidad alojativa.

  2. Las autorizaciones previas para las plazas alojativas afectadas por el ritmo máximo de crecimiento en las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma, durante este período, serán otorgadas por orden de solicitud entre las que presenten la documentación completa y cumplan con todos los requisitos exigidos por la legislación específica y el Plan Territorial Especial correspondiente. En ningún caso se entenderán otorgadas por silencio administrativo.

  3. Excepcionalmente, durante el primer trienio y por razones de interés general, en las islas de Lanzarote,

    Fuerteventura, Gran Canaria y Tenerife, podrán otorgarse autorizaciones previas para proyectos turísticos que comporten una especial cualificación de la oferta canaria, integrados por equipamientos de ocio, deportivo o salud de características y dimensiones tales como para definir por sí solas el proyecto en su conjunto, y cuya capacidad alojativa esté ajustada a la capacidad de uso de dichas actividades e instalaciones. En ningún caso la capacidad alojativa del conjunto de los proyectos podrá superar las 3.600 plazas por año, y deberán ubicarse en suelo clasificado como urbano o urbanizable con destino turístico.

  4. En las islas de Lanzarote, Fuerteventura, Gran Canaria y Tenerife, el otorgamiento de autorizaciones previas para los posibles proyectos turísticos excepcionales señalados en la presente disposición, requerirá la previa declaración de interés general por el Parlamento de Canarias. El procedimiento a seguir cumplirá los siguientes trámites:

    1. Presentación de las iniciativas, a nivel de anteproyecto, ante el cabildo insular respectivo, el cual, de considerarlas de interés para la isla y conformes con la ordenación, el modelo territorial establecido y la capacidad de carga insular, solicitará del Gobierno de Canarias informe favorable a la declaración de interés general.

    2. El Consejo de Gobierno, previo informe de las consejerías competentes en materia de turismo y ordenación del territorio, remitirá el anteproyecto al Parlamento de Canarias, al que corresponderá acordar, en su caso, la declaración de interés general de la iniciativa.

    3. Cuando el promotor no sea titular del suelo o carezca de título legítimo de disposición del mismo, la declaración de interés general equivaldrá a la declaración de interés social a efectos expropiatorios, debiendo en tal caso revestir la forma de Ley. El beneficiario de la expropiación estará obligado a formular relación concreta e individualizada de los bienes y derechos que sea necesario expropiar.

  5. Al final del primer trienio de vigencia de las Directrices, el Gobierno de Canarias elevará al Parlamento de Canarias una Comunicación sobre las condiciones y evolución del mercado turístico, como instrumento informativo necesario para que éste pueda fijar el crecimiento del segundo trienio y el órgano competente para establecerlo.

DISPOSICIÓN TRANSITORIA TERCERA Adaptación de los instrumentos de ordenación

(Derogada)

DISPOSICIÓN TRANSITORIA CUARTA Contenido adicional de los instrumentos de ordenación
  1. Los Planes Territoriales Especiales definidos en la disposición adicional primera de la presente Ley que se formulen por primera vez, deberán contener, además de las determinaciones señaladas en la misma, la relación de Planes Parciales extinguidos por inejecución, de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional segunda de la Ley 6/2001, de 23 de julio, de medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y del turismo de Canarias. Además, podrán contener, en su caso, los criterios para la delimitación, en las zonas turísticas, de áreas en que se aprecie la necesidad de rehabilitación de las edificaciones existentes, de acuerdo con lo establecido en el apartado 3 del artículo 153 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, modificado por la presente Ley, así como las condiciones para el traslado de plazas alojativas y la definición de los ámbitos a descongestionar y mixtos señalados en los apartados 1 c) y 2 de la Directriz 19 de Ordenación del Turismo.

  2. La adaptación de los instrumentos de planeamiento general a las disposiciones de las Directrices de Ordenación del Turismo habrá de contener, además de las determinaciones pertinentes, la relación de los terrenos reclasificados o recategorizados en aplicación de lo establecido en la disposición adicional cuarta de la presente Ley, así como, en su caso, y de acuerdo con los instrumentos de planeamiento insular, la delimitación de las áreas de zonas turísticas en que se aprecie la necesidad de rehabilitación de las edificaciones existentes, conforme a lo señalado en el apartado 3 del artículo 153 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, modificado por la presente Ley.

DISPOSICIÓN TRANSITORIA QUINTA Prórroga de licencias y concertación de la programación temporal
  1. Las licencias de edificación de nueva planta alojativa turística otorgadas con anterioridad al 15 de enero de 2001 que no estuvieran en situación de caducidad, podrán prorrogarse, de forma excepcional y a petición expresa de sus titulares, siempre que el producto final se materialice en establecimientos con categoría igual o superior a tres llaves o tres estrellas. En todo caso, el plazo de inicio no será inferior a tres años a partir de la entrada en vigor de esta Ley, ni el plazo de terminación de las mismas superior a diez años a computar desde la misma fecha.

  2. A los efectos del otorgamiento de dicha prórroga, los titulares de las licencias deberán instarla ante el ayuntamiento correspondiente, en el plazo máximo de un mes desde la entrada en vigor de esta disposición, acompañando copia de la licencia urbanística otorgada, de la autorización previa y del proyecto de edificación que se aportó para la concesión de la licencia.

  3. El ayuntamiento, una vez constatado que la solicitud reúne los requisitos legales de admisibilidad derivados de la presente norma, en el plazo máximo de quince días desde la presentación de la solicitud, recabará informe del correspondiente cabildo insular, respecto de la adecuación de lo solicitado al modelo turístico insular y cuyo sentido favorable será requisito para el otorgamiento de la prórroga. Simultáneamente, se recabará informe del órgano de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias competente en materia de turismo. Ambos informes deberán emitirse en el plazo de un mes desde su petición.

  4. El ayuntamiento competente podrá denegar la prórroga de forma expresa cuando concurran razones de interés público municipal que así lo justifiquen. En caso contrario, y en el plazo máximo de tres meses desde la solicitud, deberá otorgarse la prorroga solicitada. El transcurso de los plazos sin que se notifique resolución expresa implicará el otorgamiento de la prórroga por silencio administrativo.

  5. Los interesados que entiendan que su solicitud se ha otorgado por silencio administrativo deberán comunicarlo al ayuntamiento, cabildo y al referido órgano autonómico, en el plazo de diez días desde que operase el silencio.

  6. El mismo procedimiento será aplicable a los titulares de licencias urbanísticas de licencias urbanísticas de edificación de categoría inferior a tres estrellas o tres llaves, siempre que, no estando en situación de caducidad y, opcionalmente, sin que les afecte ni las prórrogas ni el aplazamiento de su inicio, pretendan elevar la categoría del futuro establecimiento como mínimo a tres estrellas o tres llaves o, en su defecto, pretendan reducir su capacidad alojativa al menos en un veinte por ciento.

En tales supuestos, junto a la documentación señalada, deberá aportarse proyecto modificado de obras, elevándose el plazo de resolución máximo del expediente a cuatro meses. Las autorizaciones previas y licencias urbanísticas que, en su caso, sean precisas para habilitar las modificaciones pertinentes, estarán exentas de las suspensiones y límites establecidos en las anteriores disposiciones transitorias primera y segunda.

DISPOSICIÓN TRANSITORIA SEXTA Autorización al gobierno para la aprobación de las actuaciones previstas en los dos primeros años de vigencia del Plan de Vivienda de Canarias 2002-2005, sin necesidad de pronunciamiento previo del Parlamento

Se autoriza al Gobierno a la aprobación de las actuaciones previstas en el Plan de Vivienda de Canarias 2002-2005, remitido al Parlamento para sus dos primeros años de vigencia, sin perjuicio del pronunciamiento que proceda para los años restantes.

DISPOSICIÓN TRANSITORIA SÉPTIMA Instalaciones hoteleras en funcionamiento en situación administrativa irregular

Se faculta al Gobierno para que, excepcionalmente durante el primer año de vigencia de la presente Ley, pueda exceptuar de las suspensiones establecidas en el apartado 1 de la Disposición Transitoria Primera, a aquellas instalaciones hoteleras que dentro de la categoría mínima de cuatro estrellas se pruebe fehacientemente encontrarse en funcionamiento incumpliendo algún requisito de legalidad al 15 de enero de 2001, o haber funcionado con anterioridad a esa fecha ininterrumpidamente por más de diez años, siempre que cumpliendo los estándares mínimos previstos en el artículo 35 de la Ley 7/1995, de 6 de abril se adecuen al resto de la normativa aplicable. A estos establecimientos no será aplicable lo previsto en los apartados 1 y 2 de la Disposición Transitoria Segunda de esta Ley.

DISPOSICIÓN DEROGATORIA ÚNICA
  1. Quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o menor rango se opongan a lo dispuesto en la presente Ley.

  2. En concreto, queda derogada la Ley 6/2001, de 23 de julio, de medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y del turismo de Canarias, excepto sus disposiciones adicionales.

  3. Igualmente, quedan derogadas las determinaciones de cualquier instrumento de planeamiento que contradiga lo establecido en la presente Ley.

DISPOSICIÓN FINAL PRIMERA Medidas legales para la integración de alojamiento turístico en situación irregular

El Gobierno presentará un proyecto de ley para la regularización, en su caso, de la oferta de alojamiento turístico irregular y para el reforzamiento de las medidas de disuasión, inspección, sanción y eliminación de la oferta ilegal y no reglada.

DISPOSICIÓN FINAL SEGUNDA Desarrollo reglamentario

Se faculta al Gobierno de Canarias para dictar las disposiciones necesarias para la aplicación y desarrollo de esta Ley.

DISPOSICIÓN FINAL TERCERA Entrada en vigor

La presente Ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de Canarias.

NORMATIVA DE LAS DIRECTRICES DE ORDENACIÓN GENERAL DE CANARIAS.

(Derogada)

ANEXO

Se considerarán áreas de renovación urbana, a efectos tanto de la ordenación insular y general como de la declaración de áreas a renovar y de la formulación de programas de desarrollo de actuaciones ejemplares de rehabilitación, al menos dentro del ámbito de los siguientes núcleos: Puerto del Carmen y Costa Teguise, en Lanzarote; Corralejo, Caleta de Fuste, Costa Calma y Morro Jable, en Fuerteventura; Bahía Feliz, San Agustín, Las Burras, Playa del Inglés, Maspalomas, Puerto de Mogán y Puerto Rico en Gran Canaria; y Puerto de la Cruz, Los Cristianos, Playa de Las Américas, Playa Paraíso, Costa del Silencio, Callao Salvaje y Varadero-Playa La Arena, en Tenerife, Puerto Naos y Los Cancajos en La Palma, y Valle Gran Rey en La Gomera; así como otros núcleos que se señalen específicamente y a estos efectos como áreas de renovación urbana en el correspondiente planeamiento territorial. La delimitación de dichos enclaves en declive serán los definidos por la zonificación turística del planeamiento insular.

MEMORIA DE LAS DIRECTRICES DE ORDENACIÓN GENERAL DE CANARIAS

(Derogada)

MEMORIA DE LAS DIRECTRICES DE ORDENACIÓN DEL TURISMO DE CANARIAS
  1. Generalidades y procedimiento

    1. Carácter.

      Las Directrices de Ordenación constituyen el instrumento de planeamiento propio del Gobierno de Canarias, que integra la ordenación de los recursos naturales y el territorio, referida a uno o varios ámbitos de la actividad social o económica, conforme establece el artículo 15 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo.

      El objeto de las Directrices es articular las actuaciones tendentes a garantizar el desarrollo sostenible de Canarias, definir los criterios de carácter básico de ordenación y gestión de uno o varios recursos naturales, fijar los objetivos y estándares generales de las actuaciones y actividades con relevancia territorial de acuerdo con la legislación sectorial que corresponda, establecer estrategias de acción territorial para la definición del modelo territorial básico de Canarias y articular las actuaciones sobre la base del equilibrio interterritorial y la complementariedad de los instrumentos que conforman el sistema de ordenación territorial.

    2. Procedimiento.

      2.1 Inicio.

      2.1.1 Decretos 4/2001 y 126/2001: El proceso de formulación de las Directrices de Ordenación el Turismo se inició con el Decreto 4/2001, de 12 de enero, publicado en el BOC de 15 de enero, en el que se acordó la formulación de las Directrices de Ordenación General y del Turismo, se estableció la finalidad de las mismas, sus objetivos, criterios básicos para su elaboración, órganos a los que se encomendaba la formulación, y procedimiento a seguir. En el mismo Decreto, se establecían medidas cautelares referidas a la suspensión de la tramitación y aprobación de los instrumentos de planeamiento general y urbanístico y los instrumentos de ejecución relativos al uso turístico, así como las licencias urbanísticas de obra nueva de establecimientos turísticos alojativos, con determinadas excepciones.

      Suspendida por auto judicial la vigencia del Decreto anterior, el Decreto 126/2001, de 28 de mayo, publicado en el BOC de 28 de mayo, suspendió a su vez la vigencia de las determinaciones turísticas de los Planes Insulares de Ordenación en las islas de Fuerteventura,

      Gran Canaria y Tenerife, y de los instrumentos de planeamiento urbanístico en las mismas islas, además de Lanzarote, para su adaptación a las determinaciones de la Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo de Canarias.

      Las medidas cautelares adoptadas por ambos Decretos quedaron extinguidas por efecto de la disposición final tercera de la Ley 6/2001.

      2.1.2 Ley 6/2001, de medidas urgentes: La Ley 6/2001, de 23 de julio, de medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y del turismo de Canarias, publicada en el BOC, de 26 de julio de 2001, estableció el régimen a que quedaban sometidos los instrumentos de ordenación y la actividad de ejecución de los mismos hasta la formulación y aprobación de las Directrices de Ordenación General y del Turismo. A tales efectos, se suspendió la vigencia de las determinaciones relativas al uso turístico en los instrumentos de planeamiento y, con ellas, el otorgamiento de licencias urbanísticas y autorizaciones previas, con la excepción de los establecimientos alojativos de turismo rural, los establecimientos objeto de rehabilitación o sustitución sin aumento de su capacidad alojativa, los emplazados en edificios catalogados o declarados como histórico-artísticos, los hoteles de ciudad, los establecimientos hoteleros con categoría igual o superior a cuatro estrellas vinculados a determinados equipamientos de ocio, salud o deporte, y los hoteles de cinco estrellas con condiciones especiales, que serían posteriormente reguladas por el Decreto 187/2001, de 3 de octubre, publicado en el BOC de 10 de octubre.

      Además, la Ley suspendió la aprobación o modificación de las determinaciones del planeamiento general relativas al uso turístico, y de la tramitación de los instrumentos de planeamiento de desarrollo, estableciendo para ambas un régimen de excepciones que viabilizaran la materialización de los establecimientos exceptuados de la suspensión de licencias y autorizaciones, y permitieran actuaciones que posibilitaran la disminución de planta alojativa turística y la construcción, en ámbitos turísticos, de viviendas sometidas a algún régimen de protección.

      En sus disposiciones adicionales, la Ley estableció un régimen especial para las tres islas occidentales, desarrollado mediante la Ley 6/2002, de 12 de junio, sobre medidas de ordenación territorial de la actividad turística en las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma, y declaró extinguida la eficacia tanto de los Planes Parciales aprobados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 7/1995 como de las autorizaciones previas al año de su notificación y de las licencias urbanísticas para la construcción o ampliación de establecimientos alojativos turísticos que hubieran incurrido en caducidad o que no acreditaran el inicio de las obras correspondientes. Igualmente se estableció la obligación de comunicación de los actos administrativos relativos al planeamiento, así como las autorizaciones previas y las licencias urbanísticas con destino alojativo turístico o residencial en urbanizaciones turísticas.

      Por último, la disposición adicional sexta de la Ley modificó el artículo 16 del Texto Refundido, estableciendo la aprobación de las mismas mediante Ley de artículo único, precedida de un trámite de debate parlamentario conforme al procedimiento establecido reglamentariamente para los programas del Gobierno. La disposición final primera estableció el plazo de un año para la aprobación provisional de las Directrices, a partir de la entrada en vigor de la Ley, al día siguiente de su publicación en el BOC Esta disposición fue modificada, en el sentido de establecer que la aprobación provisional deberá producirse antes del 30 de noviembre de 2002, por la disposición adicional quinta de la Ley 2/2002, de 27 de marzo, de establecimiento de normas tributarias y de medidas en materia de organización administrativa, de gestión, relativas al personal de la Comunidad Autónoma de Canarias y de carácter sancionador, publicada en el BOC de 8 de abril.

      2.1.3 Decretos 127/2001 y 176/2001: Mediante Decreto 176/2001, de 6 de septiembre, publicado en el BOC de 10 de septiembre, se acordó nuevamente el inicio de la elaboración de las Directrices de Ordenación General y del Turismo de Canarias, en desarrollo de lo dispuesto en la citada Ley 6/2001, estableciendo la finalidad, objetivos, criterios de elaboración, órganos responsables para su formulación, y procedimiento y plazos para su tramitación, así como órganos, organizaciones y entidades que debían ser oídos. La formulación de los documentos quedó encargada a las Consejerías de Política Territorial y Medio Ambiente, y Turismo y Transportes.

      El procedimiento para la formulación y aprobación de las Directrices se encuentra establecido en el artículo 16 del Texto Refundido, y en el Decreto 127/2001, de 5 de junio, publicado en el BOC de 8 de junio, que regula a nivel reglamentario el contenido y procedimiento para la formulación, tramitación y aprobación de las Directrices, estableciendo la denominación como Generales de aquellas que afectasen a varios ámbitos de la actividad social o económica, y como Sectoriales las que se refiriesen a uno solo de ellos. El Decreto detalla el objetivo de las Directrices, y las determinaciones y documentación que corresponde desarrollar, así como los diferentes trámites a que debe someterse el instrumento hasta su entrada en vigor.

      2.2 Avance.

      2.2.1 Trámite: En aplicación del artículo 14.5 del Texto Refundido, desarrollado por el artículo 7.3 del Decreto 127/2001, se redactó un avance de Directrices, que fue sometido al trámite de participación ciudadana mediante anuncio del Consejero de Política Territorial publicado en el BOC de 17 de octubre de 2001 y en diversos periódicos de ambas capitales el día 14 del mismo mes. La duración inicial del trámite, fijada en 45 días, fue ampliada hasta el 31 de diciembre de 2001 mediante Orden Departamental de 27 de noviembre de 2001, publicada en el BOC de 19 de diciembre.

      2.2.2 Participación: Durante el período de participación ciudadana, 73 personas y entidades presentaron un total de 78 escritos de sugerencias, sin contar con que dos de los escritos presentados fueron suscritos colectivamente por 375 y 491 personas, respectivamente. De las 73 personas, 40 se referían en sus escritos al avance de las Directrices de Ordenación del Turismo.

      De entre las sugerencias presentadas al avance de las Directrices de Ordenación del Turismo, deben destacarse, por su extensión y profundidad, las presentadas por la Confederación Canaria de Empresarios de Las Palmas CCE y Federación de Hostelería de Las Palmas FEHT (37 páginas), Federación de Hostelería de Tenerife ASHOTEL (47 páginas) y Universidad de La Laguna (25 páginas), centradas prácticamente en exclusiva en la ordenación turística. Además, aportan numerosas sugerencias en materia de turismo la Federación Provincial de la Construcción de Tenerife FEPECO (41 páginas),

      Asociación de Empresarios de la Construcción de Las Palmas AEC (24 páginas) Colegio de Arquitectos de Canarias (69 páginas), Federación Canaria de Cabildos y Cabildo de Tenerife (30 páginas), Cabildo de Gran Canaria (31 páginas), Cabildo de Lanzarote (16 páginas) y los escritos formulados por 13 de los 15 ayuntamientos que participaron en el trámite.

      Con posterioridad a las sugerencias presentadas por escrito, se recogieron propuestas en reuniones sostenidas con diferentes colectivos sociales, que permitieron, sobre todo, profundizar en determinadas cuestiones sectoriales a través del debate colectivo.

      2.2.3 Sugerencias presentadas: Al avance de las Directrices de Ordenación del Turismo se aportaron un total de 141 sugerencias. Los temas que ocuparon en mayor medida las sugerencias de los participantes en el trámite podrían enumerarse, de una forma muy esquemática, en los siguientes:

      1. documentación, contenido y principios (16 sugerencias).

      2. ordenación, modelo, crecimiento y calidad (61 sugerencias).

      3. normativa (45 sugerencias).

      4. indicadores y régimen transitorio (19 sugerencias).

      Todo ello supuso acopiar un considerable capital de sugerencias a la hora de iniciar la segunda fase de los trabajos, con la redacción del documento para aprobación inicial por el Gobierno y sometimiento al trámite de información pública, tanto por el contenido de las sugerencias en sí como por la posibilidad de continuar profundizando en las mismas durante esta fase, con estos y otros interlocutores sociales e institucionales, sobre una base y un conocimiento ciertos de la ordenación que se pretende.

      2.3 Aprobación inicial.

      2.3.1 Reorientación: Del resultado del trámite de participación ciudadana, se constató la necesidad de reorientar los apartados relativos a la ordenación territorial propiamente dicha y a la ordenación de las actividades turísticas. Por otra parte, el documento para aprobación inicial no constituye ya un acto preparatorio que formulan y someten a participación ciudadana sendas Consejerías del Gobierno, sino que tiene que ser asumidos por el Gobierno mediante su aprobación inicial previa al sometimiento a información pública y consulta a las administraciones públicas afectadas, lo que exigía implicar a los diferentes departamentos en la redacción, y realizar un seguimiento político de la misma.

      Para la continuación de los trabajos, se unificó la redacción de ambas Directrices, designando para su dirección a un coordinador técnico, con un equipo integrado por profesionales de las dos Consejerías encargadas de la redacción, así como de los Gabinetes de Presidencia y Vicepresidencia, y con la presencia de profesionales externos. Para la realización de los trabajos, se ha contratado la asistencia técnica de una consultora de acreditada experiencia en trabajos de planificación y planeamiento, desarrollada también ampliamente en el ámbito canario. Se ha contado igualmente con la aportación adicional de diferentes profesionales técnicos y jurídicos.

      2.3.2 Redacción del documento para aprobación inicial: De acuerdo con lo establecido en el artículo 7.5 del Decreto 127/2001, antes citado, se procedió a estudiar las sugerencias presentadas y a establecer los criterios, objetivos y soluciones conforme a los que debían ultimarse los trabajos de elaboración del proyecto de Directrices. Para esa tarea, se estableció un amplio programa de reuniones con representantes técnicos de los otros departamentos del Gobierno de Canarias, y de las otras administraciones públicas canarias, a través de la Federación Canaria de Municipios y de los siete cabildos insulares, en cuyo proceso se fueron concretando las líneas básicas derivadas de los documentos de avance y las sugerencias presentadas. En una segunda fase de redacción, se realizaron igualmente reuniones técnicas puntuales con representantes de organizaciones empresariales y profesionales.

      2.3.3 Aprobación inicial e información pública y consulta: Conforme a lo establecido en el artículo 16.3 del Texto Refundido y en el artículo 8 del Decreto 127/2001, antes citado, la Consejería elaboradora del avance y redactora del documento para aprobación inicial, propuso al Gobierno sendos textos de Directrices de Ordenación para su consideración y aprobación inicial si procediera.

      El Gobierno de Canarias aprobó inicialmente ambos documentos mediante Decreto 83/2002, de 24 de junio de 2002, publicado en el Boletín Oficial de Canarias n.o 89, de 1 de julio de 2002.

      Mediante Orden Departamental de 1 de julio de 2002, el Consejero de Política Territorial anunció la apertura del trámite de información pública, publicándose en el BOC n.o 90, de 2 de julio de 2002 y anunciándose, el mismo día, en los periódicos de ambas capitales. Conforme a la citada Orden, el trámite se inició al día siguiente de su publicación en el Boletín, finalizando el día 16 de septiembre de 2002, estando disponible durante dicho período ambos documentos en la página del Gobierno de Canarias en Internet y, el expediente completo, en las sedes de la Consejería en ambas capitales.

      Se anunciaba que durante el mismo período se realizaría el trámite de consulta a las diferentes administraciones, organismos y asociaciones afectados.

      Con fecha 4 de julio de 2002, se recabaron de los diferentes órganos de la Administración estatal e insular los informes prescritos por las normativas sectoriales correspondientes. En la misma fecha, se remitieron igualmente sendos ejemplares de ambas Directrices a la totalidad de las administraciones públicas canarias, a fin de que pudieran cumplimentar el trámite de consulta. En las mismas fechas, se remitieron ambos documentos a las organizaciones sindicales, profesionales, vecinales, ambientalistas y empresariales, así como a diversos departamentos de ambas Universidades, a fin de facilitar su conocimiento de los textos y su participación en el trámite de información pública. A tal efecto, se realizó una edición de 5.500 ejemplares de cada uno de los documentos aprobados inicialmente, que fueron remitidos desde el 16 de julio a las administraciones y a los colectivos señalados, para una mayor difusión y mejor conocimiento de los mismos.

      2.3.4 Resultado del trámite: Durante el período de información pública y consulta se recibieron un total de 87 escritos, de los que 6 fueron presentados fuera de plazo aunque, en aras de posibilitar la mejora del documento sometido al trámite, se han considerado la totalidad de los mismos. De los escritos presentados, 5 correspondían a informes sectoriales (4 de la administración estatal, 1 de la insular), 26 a informes de las administraciones consultadas (8 de Cabildos y organismos insulares, 18 de ayuntamientos y federación de los mismos) y 60 a alegaciones de organizaciones sociales y particulares, de las que 9 correspondían a organizaciones sindicales, profesionales, universitarias y ecologistas, 12 a organizaciones empresariales, 10 a empresas y, finalmente, 29 escritos fueron presentados, en forma individual o conjunta, por un total de 43 ciudadanos. Los escritos aportados son de diferente extensión, llegando a superando 16 de ellos las 20 páginas, y 5 las 50, con un total superior a las 1.100 páginas.

      Durante el mismo trámite, se continuaron las reuniones de carácter técnico con representantes de las administraciones insulares y municipales y diferentes organizaciones empresariales, profesionales y ambientalistas.

      2.4 Aprobación provisional: Conforme a lo establecido en el artículo 16.4 del Texto Refundido y en el artículo 11 del Decreto 127/2001, la Consejería redactora del documento aprobado inicialmente analizó las alegaciones e informes incorporados al expediente y elaboró una propuesta de texto final provisional, en el que se introdujeron las modificaciones que se consideraron procedentes, a la vista de la finalidad y objetivos de las Directrices de Ordenación.

      Conforme a lo establecido en el artículo 16.4 del Texto Refundido y en el artículo 11 del Decreto 127/2001, la Consejería redactora del documento aprobado inicialmente analizó las alegaciones e informes incorporados al expediente y elaboró una propuesta de texto final provisional, en el que se introdujeron las modificaciones que se consideraron procedentes, a la vista de la finalidad y objetivos de las Directrices de Ordenación.

      El texto fue sometido a informe de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, que lo informó favorablemente, con correcciones, en sesión de 4 de octubre de 2002. El Consejo de Gobierno, reunido el día 7 de octubre de 2002, tomó en consideración el texto propuesto y solicitó el dictamen del Consejo Económico y Social, por el trámite de urgencia, cuyo Pleno aprobó en sesión de fecha 28 del mismo mes, formulando una serie de recomendaciones. El Consejo de Gobierno, conforme establece la disposición final primera de la citada Ley 6/2001, aprobó provisionalmente dicho documento en sesión de 4 de noviembre de 2002, y remitió el texto final provisional al Parlamento de Canarias, para su debate conforme al procedimiento establecido para los programas del Gobierno, tal como establece el artículo 16.5 del Texto Refundido.

      2.5 Aprobación definitiva: El Pleno del Parlamento de Canarias, en sesión de 27 de febrero de 2003, aprobó una Resolución integrada por 13 propuestas de carácter general y una serie de propuestas específicas que afectan a 14 de las Directrices de Ordenación General, además de la denominación de uno de los capítulos, y a 6 de las Directrices de Ordenación del Turismo, además de un anexo. En base a dicha resolución se ha redactado el presente texto final, para ser sometido a aprobación definitiva por el Parlamento como anexo al proyecto de ley de artículo único, tal como establece el artículo 16.7 del Texto Refundido.

  2. Información

    1. Introducción.

      1.1 Turismo sostenible: En 1987, la Comisión Mundial para el Medio Ambiente y el Desarrollo Sostenible elaboró un informe para la Asamblea General de las Naciones Unidas, titulado Nuestro Futuro Común, aunque más conocido como Informe Brundtland, en el que se define el desarrollo sostenible como 'aquel que responde a las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para responder a las suyas propias'.

      El concepto de sostenibilidad adquiere carácter institucional en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo celebrada en 1992 en Río de Janeiro, más conocida como la Cumbre de la Tierra o la Cumbre de Río. Entre otros documentos emanados de la Conferencia, cabe destacar la Agenda 21, un Programa de Acción en materia de medio ambiente que, aprobado por los 182 países que participaron en la cumbre, define un conjunto articulado de actuaciones destinado a asegurar el futuro sostenible del planeta.

      Desde entonces, se han extendido los planteamientos basados en el desarrollo sostenible del turismo, en el turismo sostenible. El concepto de turismo sostenible, derivado del propio concepto de desarrollo sostenible, surge a partir de los años 80 del pasado siglo, partiendo de la constatación de que determinados destinos turísticos masificados comenzaban a perder su atractivo y competitividad, al no considerar los impactos que generaba el desarrollo turístico sobre el medio ambiente, la sociedad y la cultura anfitrionas.

      Para la Organización Mundial del Turismo, el desarrollo turístico sostenible es aquél que satisface las necesidades de los turistas y residentes, y simultáneamente protege y mejora las oportunidades para el futuro. Por tanto, exige una gestión integrada de todos los recursos, de tal forma que las necesidades económicas, sociales y estéticas puedan ser satisfechas mientras se mantienen la integridad cultural, los procesos ecológicos esenciales, la diversidad biológica y los ecosistemas. Para la misma Organización, son productos turísticos sostenibles los que son ofrecidos en armonía con el medio ambiente, la comunidad y la cultura locales, de forma que éstos se convierten en los beneficiarios permanentes y no en las víctimas del desarrollo turístico.

      De manera más específica, Hunter, en un estudio publicado en Annals of Tourism Research en 1997, considera que el concepto de turismo sostenible tiene por objeto proteger los recursos turísticos y satisfacer las necesidades y deseos de los turistas, los agentes privados y públicos del sector, y los residentes. La complejidad del concepto y la dificultad de hacerlo operativo, aconsejan identificar un conjunto de principios que deben guiar los esfuerzos orientados hacia la sostenibilidad:

      1. El turismo sostenible debe entenderse como un turismo duradero, una forma de turismo que es capaz de mantener su viabilidad en una zona durante un tiempo indefinido.

      2. Una zona únicamente puede conseguir un turismo sostenible cuando todos los agentes (organismos públicos, empresas y residentes) tienen un comportamiento sostenible.

      3. La magnitud y el tipo de desarrollo turístico debe variar en cada zona de acuerdo con sus propias características ambientales y socioculturales, y el papel que el sector turístico y el resto de sectores económicos pueden jugar.

      4. El desarrollo turístico debe ser planificado y gestionado de forma que no genere serios problemas ambientales o socioculturales en la zona turística.

      5. La calidad ambiental global de la zona turística debe ser mantenida y mejorada donde sea necesario.

      6. Los recursos naturales, culturales y de otro tipo que puedan formar parte de la oferta turística de un destino, deben ser conservados para su uso continuo en el futuro, además de aportar beneficios a la sociedad en el presente. En tal sentido, la protección del patrimonio cultural y natural debe realizarse desde el equilibrio entre el uso o aprovechamiento de tales recursos, y su mantenimiento o conservación.

      7. La adecuada ordenación de los recursos territoriales requiere la planificación del espacio y la determinación de la compatibilidad de los usos con el aprovechamiento racional de los recursos.

      8. La dotación de equipamientos, infraestructuras y servicios constituye un aspecto clave que distinguen un enclave turístico de otro, lo que exige a la Administración cubrir los déficit que aparezcan, sin internalizar los costos causados por el crecimiento, de forma los agentes privados contribuyan a dichos gastos.

      9. El nivel de satisfacción del turista constituye un objetivo esencial, de forma que los destinos turísticos retengan su atractivo y su capacidad de ser comercializados.

      10. Las nuevas expectativas y exigencias de los turistas requieren una renovación constante de la oferta, una adaptación a la tendencia hacia destinos turísticos ecológicos y la búsqueda de la calidad ambiental.

      11. La promoción y la comercialización han de considerar la mayor sensibilidad ecológica de los turistas.

        La mercadotecnia ecológica presenta actualmente mayores beneficios para la oferta, ya que atrae a una demanda con mayor poder adquisitivo y respetuosa con el medio ambiente.

      12. Los beneficios del turismo deben ser ampliamente extendidos en la sociedad y los distintos agentes que la integran.

        Dentro del marco de la Agenda 21, la Organización Mundial del Turismo, el Consejo Mundial de los Viajes y del Turismo y el Consejo de la Tierra, prepararon una Agenda 21 para el Sector de los Viajes y del Turismo.

        Esta agenda recomienda a los gobiernos, las administraciones turísticas y las organizaciones comerciales representativas, el establecimiento de sistemas y procedimientos para incorporar las consideraciones del desarrollo sostenible en el proceso de toma de decisiones y para identificar las actuaciones necesarias para promover un turismo sostenible. En concreto, las recomendaciones se centran en las siguientes áreas de actuación: 1) la evaluación de la capacidad del marco económico, regulador y voluntario existente para promover un turismo sostenible; 2) la evaluación de las implicaciones económicas, sociales y culturales de las operaciones de la organización; 3) la formación, educación y concienciación pública; 4) la planificación para el desarrollo turístico sostenible; 5) el intercambio de información, habilidades y tecnologías relacionadas con el turismo sostenible entre los países desarrollados y en vías de desarrollo; 6) la participación de todos los sectores de la sociedad; 7) el diseño de nuevos productos turísticos considerando los principios del desarrollo sostenible; 8) la medición y evaluación del progreso en la consecución del desarrollo sostenible; y 9) la potenciación de las asociaciones para el desarrollo sostenible.

        De entre estas recomendaciones a las administraciones y organizaciones, y en lo que afecta al presente documento, debe destacarse especialmente la recomendación de que todo destino turístico debe contar con una adecuada planificación del desarrollo sostenible del turismo y, en segundo lugar, la necesidad de promover la participación de todos los sectores de la sociedad en la planificación y desarrollo del turismo.

        En cuanto a las empresas y establecimientos turísticos, la Agenda 21 señala como principal objetivo el establecer sistemas y procedimientos que permitan incorporar los aspectos del desarrollo sostenible como parte de la función de dirección e identificar las actuaciones necesarias para promover un turismo sostenible.

        De manera más específica, las diez áreas de prioridad propuestas son: 1) la minimización de los residuos, la reutilización y el reciclaje; 2) la eficiencia, conservación y gestión energética; 3) la gestión de los recursos de agua potable; 4) la gestión del agua residual; 5) las sustancias peligrosas; 6) el transporte; 7) la planificación y gestión del uso del suelo; 8) la implicación del personal, los clientes y las comunidades en los aspectos medioambientales; 9) el diseño según los principios de la sostenibilidad; y 10) las asociaciones para el desarrollo sostenible.

        1.2 Indicadores del turismo sostenible: Los responsables de la toma de decisiones en el sector turístico necesitan conocer los nexos entre el turismo y los factores ambientales, sociales y económicos. Para ello, los indicadores de sostenibilidad en el desarrollo turístico constituyen instrumentos prácticos para la ordenación, seguimiento y control del desarrollo turístico, al proporcionar información adecuada y fiable de las condiciones ambientales, económicas y sociales del turismo.

        Los indicadores evalúan la información con la que las instancias decisorias pueden reducir las probabilidades de adoptar decisiones inadecuadas. En primer lugar, se necesita conocer lo que hay que evaluar. Después hay que reducir la amplia gama de información potencial a una serie de medidas útiles y significativas de los factores importantes para los responsables de la adopción de las decisiones.

        La relevancia de los indicadores para las instancias decisorias en la gestión turística dependerá de las características de los destinos y de la importancia de estas características para los turistas. Si el objetivo principal de un destino es el de preservar el entorno natural para que se pueda continuar disfrutando de él, los indicadores clave deberían ser los que evalúen la dimensión de las zonas protegidas, o la pérdida de los elementos que son objeto de protección, como las especies y los ecosistemas. Si se tratara de reducir el riesgo de degradación de entornos utilizados por los turistas, como las playas o las atracciones artificiales, los indicadores clave deben estar relacionados con los niveles de uso o de impacto sobre los valores biológicos o culturales críticos para el interés de la zona, o con las tendencias del mercado indicativas del grado de interés del público por esa zona.

        Por consiguiente, para determinar la sostenibilidad de una zona, los indicadores servirán para ayudar a los gestores a comprender los vínculos entre las actividades relacionadas con el turismo y el mantenimiento del entorno en que se desenvuelven.

        La mayor parte de los indicadores son evaluaciones cuantitativas; sin embargo, los indicadores de sostenibilidad no son siempre cuantificables, y pueden ser relativos o subjetivos. Esta limitación no supone ninguna pérdida de su utilidad como información para la gestión en la promoción del turismo sostenible.

        La Organización Mundial del Turismo propuso en 1997 una lista de indicadores clave, que considera útiles para la adopción de decisiones por parte de los gestores y administradores del sector turístico:

      13. Protección del sitio, que se mide por la categoría de la protección del lugar según el índice de la Unión Mundial para la Naturaleza, UICN.

      14. Presión sobre el sitio, que se mide por el número de turistas que lo visitan al año, o en el mes de máxima afluencia.

      15. Intensidad de uso, medida por la densidad o número de personas por hectárea en temporada alta.

      16. Impacto social, evaluando la ratio entre turistas y residentes, en temporada alta y el resto de tiempo.

      17. Control del desarrollo, definido por la existencia de procedimientos de revisión ambiental o controles formales del desarrollo del lugar y las densidades de uso.

      18. Capacidad infraestructural del sitio, medido mediante límites estructurales del suministro de agua, o la gestión de residuos, como el porcentaje de aguas residuales que reciben tratamiento.

      19. Proceso de planificación, medido a través de la existencia de un plan para la región del destino turístico, en el que se incluyan los componentes turísticos.

      20. Ecosistemas críticos, evaluado según el número de especies en peligro de extinción o en estado vulnerable.

      21. Satisfacción del turista, obtenido mediante encuestas.j) Satisfacción de la población local, igualmente medido a través de encuestas.

      22. Contribución del turismo a la economía local, utilizando como medida la proporción de la actividad económica local generada únicamente por el turismo.

        Además, la Organización Mundial del Turismo recomendó en 1997 la adopción de tres índices compuestos, integrados por variables específicas del sitio. En primer lugar, la capacidad de carga, entendida como una medida de alarma temprana, compuesta por factores clave que afectan a la capacidad del sitio para soportar diferentes niveles de turismo. En segundo lugar, la presión sobre el sitio, una medida compuesta por los niveles de impacto que el turismo y otras presiones acumulativas del sector ejercen sobre el sitio, y sus atributos naturales y culturales. Finalmente, la atracción, que se refiere a la evaluación cuantitativa de los atributos del sitio que lo hacen atractivo para el turismo y que pueden variar con el tiempo.

        Esta lista de indicadores clave ha sido desarrollada por la Organización en los años 1999 y 2000, clasificándolos atendiendo a su utilidad para la toma de decisiones o el ámbito sobre el cual son estimados y utilizados. De esta forma, se puede distinguir seis tipos básicos de indicadores:

      23. Indicadores de alerta temprana, como la extinción de especies.

      24. Indicadores de estrés en el sistema, como el índice de criminalidad.

      25. Indicadores del estado actual de la industria, como la tasa de ocupación de los establecimientos alojativos o el grado de satisfacción de los turistas.

      26. Indicadores de los impactos de la industria turística.

      27. Indicadores del esfuerzo de gestión, como los costes de limpieza o reparaciones.

      28. Indicadores de los efectos de la gestión, como la variación en los niveles de contaminación o el número de turistas que vuelven.

        En términos generales, todas las categorías de indicadores son igualmente valiosas para el proceso de implantación de un turismo sostenible, pero los indicadores preventivos tempranos son mucho más valiosos para los gestores del turismo, al permitir emprender acciones mucho antes de que puedan producirse serios problemas de sostenibilidad.

        Para que puedan ser aplicables en la práctica, es fundamental que los indicadores cuenten con un sistema de medición, para lo que resulta clave encontrar la medida adecuada que permita la obtención, el mantenimiento y el procesamiento de los datos, en condiciones técnicas y económicas viables.

        Los indicadores de sostenibilidad son instrumentos útiles cuando se asocian con otros instrumentos y enfoques para la gestión sostenible del turismo. Los gestores necesitan tener un claro conocimiento de los elementos que hacen que un destino tenga éxito, que atraiga a los turistas. Los indicadores de turismo sostenible permiten, con respecto a estos elementos esenciales, identificar, evaluar y hacer el seguimiento de los cambios claves y de los riesgos potenciales a que se encuentran expuestos. Análogamente, los valores de la comunidad receptora son considerados como el marco en el que opera el turismo.

        El uso de indicadores válidos y fiables es fundamental tanto para las mediciones de los valores ambientales del destino turístico como para la determinación de las presiones ambientales y de las respuestas a los cambios de las actividades turísticas. Los indicadores, sin embargo, son solamente uno de los elementos básicos necesarios para la gestión del turismo sostenible. Otros elementos básicos, según la Organización Mundial del Turismo, son:

      29. Un sistema de planificación y gestión, como instrumentos para utilizar la información de los indicadores e incorporarla a las decisiones futuras, integrados con otros ámbitos y sectores económicos, con los que la actividad turística comparte el medio ambiente.

      30. La evaluación y seguimiento de los indicadores, y la presentación de los datos de una forma útil para los gestores del turismo, a fin de que puedan adoptar a tiempo las decisiones correctoras pertinentes y evitar resultados indeseados, lo que requiere contar de manera continua con los conocimientos y el equipo necesarios.

      31. Los estándares, como elementos de referencia para la evaluación de los indicadores, que pueden ser especialmente necesarios para las actividades turísticas susceptibles de ejercer una gran presión sobre el medio ambiente.

      32. Los sistemas de información, que permitan obtener datos para analizar o prever los impactos ambientales que ocasionan determinados sectores económicos, como el turismo, y la eficacia de las medidas adoptadas para evitar efectos indeseables. Al propio tiempo, los sistemas son útiles para mostrar los efectos en la mejora de la gestión y para informar al público de los resultados de los esfuerzos realizados.

        1.3 Capacidad de carga turística: El concepto de capacidad de carga sugiere una aproximación al desarrollo turístico que permita un crecimiento dentro de unos límites aceptables. De manera más específica, Mathieson y Wall señalan que 'la capacidad de carga turística hace referencia al número máximo de personas que puede utilizar una zona sin una alteración inaceptable del entorno físico y sin un declive inaceptable en la calidad de la experiencia obtenida por los visitantes'.

        En términos generales, se supone que existe un número máximo de turistas a partir del cual es probable que se afecte a todos los aspectos del desarrollo turístico.

        Si se superan los límites ambientales, se reducirá el flujo de turistas al reducirse el atractivo del destino o aparecer problemas secundarios, como riesgos para la salud; si se superan los límites sociales y culturales, se generará resentimiento y hostilidad hacia los turistas por parte de la población residente; si se superan los límites económicos, provocará déficit en servicios e infraestructuras y una reasignación de recursos no deseada; y, por último, si se superan los límites de capacidad de turistas, afectará a los niveles de satisfacción de los visitantes y les inducirá a buscar otros destinos.

        En la estimación de la capacidad de carga turística de una zona es crucial la consideración de la 'presencia turística', en contraposición al 'número de turistas'. En tal sentido, además del número de llegadas de turistas, también hay que considerar la estancia media, las características de los turistas y de los residentes, la concentración geográfica de los turistas, el grado de estacionalidad, los tipos de actividad turística, la accesibilidad de determinadas zonas y el nivel de uso de las infraestructuras y su capacidad.

        Aunque constituye un concepto claro y fácilmente entendible, la capacidad de carga turística es un instrumento controvertido y difícil de calcular. De entre los diferentes criterios que se han propuesto para estimar la capacidad de carga turística de una determinada zona, el más utilizado es el que parte de la elaboración de un sistema de indicadores a través de los cuales se pueda evaluar el nivel de desarrollo sostenible del turismo en la zona. A partir de dicho sistema, habría que establecer unos valores máximos permisibles para cada uno de ellos, de forma que la capacidad de carga máxima permisible vendría determinada por aquella presencia turística a partir de la cual se superan uno o varios de los indicadores que integran el sistema diseñado.

        A pesar de los problemas asociados a la conversión de la definición teórica de la capacidad de carga turística en un instrumento operativo y fácilmente evaluable, se está consolidando en la planificación sectorial y en los instrumentos de ordenación territorial la tendencia a establecer límites o restricciones al crecimiento, generalmente con objeto de prevenir los impactos sociales y ambientales negativos, o de evitar un excesivo desequilibrio entre la oferta y la demanda, que pueda tener un impacto negativo sobre el conjunto de la economía.

        Otra característica relevante del concepto de capacidad de carga es su condición de concepto dinámico, de forma que la capacidad de carga turística de una determinada zona puede variar en el tiempo. Por ejemplo, los niveles de tolerancia sociocultural al desarrollo turístico cambian conforme los residentes se van acostumbrando progresivamente a los valores y actitudes de los turistas que visitan su zona.

    2. Situación.

      2.1 Canarias y la economía del turismo: Durante el año 2000 visitaron Canarias unos 12 millones de turistas, 9.975.977 procedentes del extranjero y en torno a 2.066.363 del territorio peninsular, considerando en este último caso los datos de 1999. La importancia de estas cifras viene reflejada por el hecho de que supone casi el 20% de los extranjeros que visitan España.

      El gasto medio por turista y día, en origen y destino, ascendió en el año 2001, según el Instituto Canarios de Estadística (ISTAC), a 99,96 euros, de los que en Canarias se gastaron 37,02 euros, lo que representa únicamente el 37% del gasto medio diario total. Dado que la estancia media se estima en 11 días, los turistas generarían anualmente un total de ingresos directos para Canarias superior a los 4.887 millones de euros. Pero sería preciso elaborar la cuenta satélite del turismo para analizar y evaluar adecuadamente la repercusión del turismo en la economía canaria, y su evolución en el tiempo.

      En cualquier caso, no hay duda de que el sector turístico es actualmente el motor de la economía canaria.

      Además de los numerosos puestos de trabajo que genera y de su cuantiosa contribución directa al Producto Interior Bruto de las islas --en torno al 12%, incluyendo únicamente la hostelería y restauración--, tiene también importantes efectos indirectos sobre el resto de los sectores económicos, que se benefician de la demanda generada por los turistas y por la propia actividad. En tal sentido, se estima que los efectos directos e indirectos del sector suponen el 30% del PIB canario, al que habría que añadir los significativos efectos inducidos, procedentes del gasto en Canarias de las rentas salariales y beneficios empresariales procedentes del turismo.

      La estructura empresarial del sector turístico canario viene caracterizada por una gran atomización, al estar integrada por numerosas empresas de pequeño y mediano tamaño. Las empresas de restauración y de ocio son, en su práctica totalidad, pequeñas empresas; sin embargo, en las actividades hoteleras la dimensión empresarial crece, de forma que el 33% tiene entre 20 y 500 asalariados, constituyéndose en la única actividad turística en la que juega un papel importante la mediana empresa.

      Algo menor es la dimensión de las empresas extrahoteleras, ya que solo un 26% de las mismas poseen más de 10 asalariados.

      La estructura de la propiedad turística presenta igualmente un notable grado de atomización, especialmente en el sector del alojamiento extrahotelero, en el que durante años se ha concentrado buena parte del esfuerzo de los pequeños ahorradores canarios. Las ventajas económicas del sistema comportan, sin embargo, una dificultad añadida a la gestión de los establecimientos, a su mantenimiento y renovación, razón por la que la Ley de Ordenación del Turismo de Canarias impuso, desde 1995, la unidad de explotación que, sin embargo, ha sido y sigue siendo difícil de cumplir.

      La posición de liderazgo del sector turístico canario, tanto a nivel internacional como estatal, ha estado basada en las características naturales del archipiélago, destacando el clima, las playas, el paisaje, las características geomorfológicas y la diversidad biológica. Es precisamente esta riqueza natural la que determina las peculiaridades del desarrollo turístico que ha experimentado cada isla. Las tradiciones y las características socioculturales de las islas constituyen otro atractivo que ha motivado este desarrollo.

      En términos generales, la oferta se encuentra poco diversificada, siendo el 'sol y playa'el producto turístico vacacional líder en la oferta turística canaria. Junto a él, se viene desarrollando en los últimos años una oferta turística alternativa especializada en el turismo de congresos y ciudad, turismo rural, turismo de golf, turismo de salud, turismo de cruceros y turismo náutico, entre otros.

      2.2 Niveles de presión.

      2.2.1 Presión turística en Canarias: Considerando la estancia media de 11 días, diariamente habría en Canarias un total de 363.000 turistas, incluidos los procedentes del territorio peninsular. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la estancia hotelera media ha descendido un 13% en los últimos 9 años, desde 9,3 días en 1992 a 8,1 en 2000, conforma a los datos del ISTAC.

      El crecimiento del número de turistas extranjeros que entraron en Canarias entre 1996 y 2000 ha sido de un 25%, lo que significa un crecimiento medio anual del 5%, superior al de los viajes internacionales en todo el mundo. Por nacionalidades, destaca el crecimiento experimentado en el número de visitas realizadas por los irlandeses (un 158%), holandeses, suecos y británicos (45 a 55%), y daneses y noruegos (33 a 34%).

      En cuanto a las pérdidas de mercado, destacan los franceses, con una reducción del 34% en el número de visitas realizadas al año, los rusos y austriacos (20 y 27%) y los italianos (9%).

      En términos globales, la demanda, contabilizada como número de visitantes llegados, parece haberse estabilizado entre los años 1999 a 2001, y apuntar una ligeran tendencia a la baja durante 2002.

      2.2.2 Presión turística por islas: Las islas que recibieron un mayor número de turistas durante el año 2000 fueron Tenerife con 3.675.206 turistas extranjeros, Gran Canaria con 3.109.066, Lanzarote con 1.750.507, Fuerteventura con 1.305.874 y La Palma con 135.324. Considerando la antes citada estancia media, el número de turistas extranjeros diarios puede calcularse en 110.759 en Tenerife, 93.698 en Gran Canaria, 52.755 en Lanzarote, 39.355 en Fuerteventura y 4.078 en La Palma.

      Las islas que experimentaron un mayor crecimiento en el número de turistas entre 1996 y 2000, fueron Fuerteventura, con un 43%, y Lanzarote, con un 23%, seguidas por Gran Canaria (19%), Tenerife (13%) y La Palma (13%).

      En la práctica totalidad de las islas, el mayor descenso se produjo en la llegada de turistas franceses, mientras que en Lanzarote, fueron los mercados de Irlanda y Holanda los que han incrementado el número de visitantes a la isla, disminuyendo los turistas italianos. En Fuerteventura, el crecimiento en el número de visitantes ha sido mayor desde Dinamarca y Noruega, y los descensos se han producido desde Austria e Italia. En Gran Canaria, aumentaron los visitantes de Irlanda y el Reino Unido, reduciéndose los de la Federación Rusa y Francia.

      En Tenerife, el mayor crecimiento en llegadas tuvo su origen en Suecia y Holanda y el mayor descenso, en Austria, siempre además de Francia. Finalmente, en La Palma destaca el crecimiento de las visitas de holandeses y alemanes, y la reducción de los suizos.

      2.3 Intensidad de uso: La intensidad de uso turístico es mayor en Gran Canaria, con unos 74 turistas por kilómetro cuadrado y día. Tenerife y Lanzarote, arrojan 70 turistas por kilómetro cuadrado y día, 24 Fuerteventura y 7 La Palma.

      Desde el punto de vista de la oferta, de acuerdo con los datos del ISTAC en el año 2000, había 354.435 plazas alojativas con autorización de apertura, que ofrecen los 2.609 establecimientos hoteleros y extrahoteleros que operan en las islas, según datos del ISTAC para el 2000. Los hoteles representan casi el 19% de los establecimientos y el 35% de las plazas alojativas del archipiélago, mientras que los complejos extrahoteleros suponen el 81% de los establecimientos y el 65% de las plazas. A los establecimientos citados habrían de sumarse los que se encuentran en trámite de apertura o en funcionamiento que, de acuerdo con los datos de la Consejería de Turismo y Transportes incluidos el preámbulo del Decreto 126/2001, supondrían unas 99.595 plazas de alojamiento.

      Por islas, la mayor oferta se encontraba en Gran Canaria, con 141.789 plazas, equivalentes al 40% del archipiélago, distribuida en un 75% extrahoteleras y un 25% hoteleras, y concentrada en los municipios de San Bartolomé de Tirajana (100.690 plazas) y Mogán (31.932 plazas). Le seguía Tenerife, con 117.489 plazas, que representan el 33,1% de la oferta canaria, con un 48% de extrahoteleras y un 52% de hoteleras, distribuidas entre Adeje (39.155 plazas), Arona (38.378 plazas),

      Puerto de la Cruz (22.816 plazas) y Santiago del Teide (4.838 plazas). Lanzarote albergaba un 13,2% de la oferta, con 46.895 plazas, un 73% extrahoteleras y un 27% hoteleras, localizadas entre Tías (25.964), Teguise (11.643) y Yaiza (7.268). En Fuerteventura se situaban 33.878 plazas, el 9,6% de la oferta canaria, con un 71% de extrahotelera y un 29% de hotelera, distribuida entre Pájara (16.080 plazas), La Oliva (10.049 plazas) y Antigua (7.195 plazas). Con unos porcentajes de la oferta total que oscilan entre el 0,3% y el 2,2%, se situaban las islas de La Palma, con 7.737 plazas concentradas en Breña Baja y Los Llanos de Aridane, La Gomera con 5.654 plazas entre Valle Gran Rey y San Sebastián, y El Hierro, con 993 plazas.

      Debe considerarse que el 58,4% de esta planta alojativa tienen una antigüedad superior a los 25 años, con un escaso índice de renovación en profundidad, y con la dedicación de una parte de la oferta extrahotelera más antigua a oferta residencial de baja calidad, que produce notables distorsiones en la calidad de la oferta turística y el mantenimiento de las instalaciones de los establecimientos afectados, generando conflictos de compatibilidad entre ambos usos. El mismo proceso se ha producido en determinados centros comerciales de las áreas turísticas centrales, con igual resultado negativo en la calidad e imagen de los servicios prestados.

      La intensidad de uso turístico del archipiélago puede medirse en términos del número de plazas alojativas por kilómetro cuadrado. En tal sentido, en Canarias existe un total de 61 plazas alojativas por kilómetro cuadrado.

      Por islas, destaca la mayor densidad de plazas alojativas por kilómetro cuadrado existente en Gran Canaria, con unas 91, seguida por Tenerife con 58, Lanzarote con 55 y Fuerteventura con 20. En La Palma la densidad es de 11 plazas/km2, parecida a La Gomera, con 15, y El Hierro con 4.

      Sin embargo, y a la hora de considerar la presión territorial del turismo, debe tenerse en cuenta que el alojamiento turístico, en la práctica totalidad de las islas, se localiza en ámbitos notablemente acotados, y presenta un grado de concentración, urbanización y eficiencia en el uso del suelo muy superiores al de las actividades residenciales e industriales, sin perjuicio del uso del territorio que los visitantes realizan en sus desplazamientos por el interior de las islas, particularmente intenso en islas como Lanzarote, o entre islas, especialmente entre Tenerife y La Gomera y entre Fuerteventura y Lanzarote, así como del efecto inductor sobre otros sectores de la actividad, como los antes citados, con otros comportamientos respecto al consumo de suelo.

      2.4 Impacto social: El impacto social del desarrollo turístico en un determinado destino, puede evaluarse, de un lado, por el número de turistas en comparación con el número de residentes y, del otro, por la población inmigrante atraída por el desarrollo económico, en general, y turístico, en particular.

      Los datos para toda Canarias indican que el número de turistas extranjeros existentes en un día en Canarias representa en torno al 18% de la población de derecho.

      Por islas, el porcentaje de turistas con respecto a la población de derecho es superior a la media del archipiélago en Fuerteventura, con un espectacular 80%, y Lanzarote con un 62%, seguidas por Tenerife con el 16%, Gran Canaria con el 13% y La Palma con el 5%.

      El crecimiento de la población canaria, en los últimos años, descansa prácticamente en la inmigración, al haber diminuido notablemente la natalidad, al punto que de los 65.000 nuevos residentes del archipiélago durante el año 2000, solo 18.250, un 28%, fueron por nacimiento, correspondiendo el resto a inmigración. Por tanto, la inmigración nutrió la mayor parte del crecimiento producido entre 1991 y 2001, más de 19%, el triple que el incremento estatal del 6%. El ritmo se ha ido acelerando en los últimos años, de forma que el crecimiento medio anual, que fue de un 1,29% entre 1986 y 2001, se elevó a un 3,72% entre 2000 y 2001.

      Este crecimiento se encuentra directamente vinculado al aumento de la planta alojativa turística. Es por ello que, mientras la población de algunas islas se estanca, la de Fuerteventura y Lanzarote aumenta a velocidad progresivamente mayor que el conjunto del archipiélago, de forma que entre 1991 y 2001 crecieron un 79% y un 60%, superiores 4 y 3 veces, respectivamente, a la tasa media de crecimiento del archipiélago en el período. Trasladado al ámbito municipal, los crecimientos producidos en la década señalada en los diez municipios canarios que más crecieron, con la excepción de San Bartolomé de Lanzarote, corresponden a municipios turísticos, oscilando entre el 179,1% de Pájara y el 64,8% de Mogán; en medio están Antigua (146,6%), Yaiza (137,7%), Adeje (125,2%), La Oliva (117,3%), Tías (91,1%), Arona (90,4%) y San Bartolomé de Tirajana (67%).

      Este ritmo origina un significativo impacto en sociedades de dimensiones reducidas, como las de las dos islas orientales, en las que casi la cuarta parte de la población de 1996 había nacido fuera del archipiélago, proporción que se ha incrementado en los últimos años, en paralelo a la expansión turística experimentada por ambas islas, al punto que se estima que la población autóctona majorera constituye actualmente una minoría dentro de la propia isla. El ritmo de crecimiento demográfico ha provocado graves déficit en la infraestructura de ambas islas, especialmente en los servicios escolares y sanitarios.

      2.5 Grado de satisfacción del turista.

      2.5.1 Turistas repetidores: Según los resultados de la Encuesta sobre el Gasto Turístico, realizada en 1999 por el ISTAC, la mitad de los turistas que habían venido con anterioridad en los últimos cinco años consideraban que el aspecto que más había mejorado había sido el de las carreteras, mientras que un tercio creía que era el medio ambiente, y alrededor de la cuarta parte de los turistas repetidores consideraba que había mejorado la calidad de los establecimientos alojativos, el transporte público y la calidad de la comida. Sólo una quinta parte apreciaba mejoras en el trato recibido, la oferta de ocio y la seguridad ciudadana, mientras que apenas un 7% consideraba que habían mejorado los precios.

      Estos datos plantean la necesidad de realizar actuaciones que mejoren los diferentes componentes de la oferta turística actual, dado que la mayoría de nuestros visitantes aprecian como notablemente escaso el esfuerzo de mejora que se está realizando en Canarias. Una comparación de los resultados de las encuestas realizadas en 1999 y 1998, revela que los aspectos que han experimentado una reducción en el nivel de satisfacción de los turistas son la calidad del establecimiento alojativo, el transporte público, la oferta de ocio, el trato recibido, los precios y la seguridad ciudadana.

      En todas y cada una de las islas, los aspectos que los turistas consideran que menos han mejorado son los precios y la seguridad ciudadana, y los que más, las carreteras, mientras que en Lanzarote, Gran Canaria y Fuerteventura aprecian, aunque en minoría, mejoras en el medio ambiente. En Fuerteventura y Tenerife, aprecian también mejoras en la calidad de los establecimientos alojativos; y en La Palma, en el transporte público.

      2.5.2 Turistas que visitan las islas por primera vez:

      La calidad del establecimiento alojativo es evaluada positivamente por el 75% de los encuestados, aunque un 6% la valora negativamente. La calidad de la comida, así como el transporte público, recibieron una calificación positiva únicamente del 9 y 7%, respectivamente, y negativa del 65 y 64%. Las carreteras fueron evaluadas positivamente por un 11% de los encuestados, y negativamente por el 56%.

      Con relación al ocio, principal oferta turística que puede tener un destino, junto con la alojativa, y a través de la cual se podría incrementar el gasto en el destino realizado por los turistas que lo visitan, los datos de la encuesta señalan que solo el 15% la valoran favorablemente, mientras que negativamente lo hacen casi el 60%. También el medio ambiente es evaluado mayoritariamente en forma negativa por un 54% de los encuestados, y positivamente por el 20%.

      Con referencia al trato recibido, solo el 7% lo califican positivamente, frente al 74% que lo califica negativamente. Los precios también son evaluados desfavorablemente por el 47% y favorablemente por el 10%. Finalmente, la seguridad ciudadana, uno de los aspectos más considerados por los turistas en la elección de un destino turístico, cuenta con una mayoría de opiniones negativas, que representan un 66%, frente al 6% que la califican favorablemente.

      2.5.3 Nivel de satisfacción global: A pesar de los datos anteriores, el 92% de los turistas encuestados señalan su intención de repetir visita a las islas, cifra algo superior al 88% obtenido en la encuesta realizada en 1998, y el 97% dicen en 1999 que recomendarán Canarias como destino turístico, frente al 94% que arrojaba la encuesta de 1998. Por islas, los visitantes de Lanzarote y Fuerteventura muestran una mejor predisposición en ambas cuestiones, seguidos por los de Tenerife, Gran Canaria y La Palma.

      Ello indica, y debe resaltarse, que los defectos apreciados no habían llegado a deteriorar el atractivo del destino turístico, probablemente porque los valores naturales, del clima y el paisaje, compensaban los errores de gestión cometidos. Pero no puede confiarse en que la tendencia se mantenga, y el estancamiento turístico a partir, precisamente, de 1999, acentuados en el 2002, debe constituir una seria advertencia a los gestores privados y públicos de la oferta turística canaria.

      2.6 Grado de satisfacción de la población local: Para evaluar la satisfacción de los canarios con relación al modelo de desarrollo turístico actual del archipiélago, resulta básico analizar su opinión sobre el estado actual del medio ambiente, los problemas ambientales, la limitación del número de turistas y el freno a las construcciones turísticas en Canarias, contenidos en los resultados de la Encuesta Medio Ambiente y Turismo realizada por la Presidencia del Gobierno durante el mes de enero de 2001.

      En términos generales, en torno al 41% de los residentes canarios evalúa positivamente el estado del medio ambiente, frente al 54% que lo califica negativamente. Comparando los resultados obtenidos por islas, la encuesta refleja que los residentes en las islas orientales valoran peor el estado del medio ambiente, con un 35% favorable frente al 59% negativo. En las islas occidentales, el 46% valora favorablemente el estado del medio ambiente, frente a un 49% que lo hace negativamente.

      Según los canarios, el principal problema del medio ambiente en Canarias lo constituyen los vertidos incontrolados de residuos, seguido por la contaminación en general, el exceso de construcciones, el exceso de coches, la deforestación y los incendios forestales, seguidos por la falta de educación ambiental, la escasez de agua, la contaminación de la costa, la política ambiental y la contaminación industrial. Estos resultados se mantienen cuando se presentan por islas orientales y occidentales, si bien en las islas orientales la preocupación parece ser mayor por los residuos, la contaminación en general, las excesivas construcciones, la falta de educación ambiental, la carencia de agua y la política ambiental. Por el contrario, la preocupación aumenta entre los residentes de las islas occidentes con respecto al exceso de coches, la deforestación y los incendios, y la contaminación industrial.

      Con respecto a la limitación del número de turistas que visitan el archipiélago, un 46% de los canarios opinan que no debe aumentar el número de turistas que actualmente visitan las islas, el 16% cree que no solo no debe aumentar, sino que tienen que reducirse el número actual de visitantes, y solo el 32% opina que debería aumentar. Por islas, la encuesta revela que la opinión favorable a la congelación o reducción del número de turistas es mayor en las islas occidentales que en las orientales.

      En cuanto a la limitación de las construcciones turísticas en Canarias, el 46% de los canarios cree que constituye un problema inmediato y urgente, el 22% considera que se trata de un problema que podría aparecer en el futuro, y tan sólo el 25% considera que no es un problema. Por islas, los residentes en las islas orientales muestran una actitud de mayor preocupación, considerando, en un 49% que se trata de un problema inmediato y urgente, frente al 43% de los residentes en las islas occidentales.

      2.7 Planificación turística y planeamiento territorial:

      Como se indicó anteriormente, uno de los indicadores básicos del turismo sostenible recomendados por la Organización Mundial del Turismo es la existencia de planificación en el destino turístico. En tal sentido, la Organización Mundial del Turismo considera imprescindible que antes de programar actuaciones, se cuente con un plan turístico que defina un modelo sostenible y competitivo de desarrollo. Dicho modelo de desarrollo turístico se plasmaría posteriormente en el territorio, a través del planeamiento territorial y urbanístico.

      El proceso de planificación turística, requerido como instrumento de evaluación del nivel de sostenibilidad e identificación de las actuaciones estratégicas que pueden mejorarlo, se está desarrollando en Canarias a través del proyecto de Plan Estratégico sobre el Turismo. El origen de este proyecto está asociado a la reconocida importancia del sector turístico en Canarias, así como a los continuos, complejos e importantes cambios y tendencias en el sector turístico internacional y nacional, que justificaban suficientemente la puesta en marcha de un proceso de planificación que permita orientar y ordenar adecuadamente este sector estratégico.

      Ello es particularmente relevante si consideramos que, en términos generales, el desarrollo turístico experimentado en el archipiélago no ha contado con una previa y adecuada planificación, lo que ha conducido ocasionalmente a situaciones de masificación de la oferta turística, con importantes efectos negativos sobre la calidad del turismo canario, los recursos naturales y los aspectos socioculturales de las islas.

      El crecimiento económico insular se ha basado en el aumento continuo de la oferta turística para atender una demanda exterior creciente. Esta oferta ha estado estrechamente vinculada al sector de la construcción y al mercado de suelo, y ha provocado una especialización en actividades de bajo precio, que necesitan de una oferta amplia para poder garantizar el retorno de la inversión. Sin referencias globales a nivel de la mayoría de las islas ni del archipiélago en su conjunto, ha sido el planeamiento urbanístico, generalmente desde una óptica netamente desarrollista, el que ha determinado el proceso de clasificación del suelo turístico, hasta llegar a una capacidad que se estima en unas 850.000 plazas adicionales sobre las legales existentes, oferta irrealizable, pero que provocaría un crecimiento disperso y con una mayor afección sobre el territorio, las infraestructuras y los servicios. No debe olvidarse, sin embargo, que tan temprano como en 1991, Planes como el Insular de Ordenación de Lanzarote, plantearon en forma clara y decidida la necesidad de una visión integrada del territorio turístico, y una limitación del crecimiento, y fueron el germen que permitió que, posteriormente, la Ley de Ordenación del Territorio estableciese un régimen especial para el suelo urbanizable turístico, cuya sectorización y puesta en mercado habrá de responder, entre otras, a razones de pura oportunidad y conveniencia.

      Por otra parte, la oferta turística ha venido respondiendo a los incrementos de la demanda exterior, pero con retraso, ya que un importante volumen de iniciativas, impulsada por su propia lógica inmobiliaria, se materializa cuando ya ha terminado la fase de incremento de la demanda, lo que origina el carácter extremo de los ciclos de la economía canaria, con fases depresivas en 1970-73, 1979-82 y 1988-91, que dejaron huella en la realidad económica y social, en forma de paro, quiebras empresariales, obras paralizadas, infraestructuras en desuso y rupturas de la habitabilidad insular. Conforme ha ido aumentando la dimensión de nuestro sector turístico, especialmente en los últimos cuatro años, y la intervención pública en el sector a través de la reserva de Inversiones de Canarias, se ha incrementado también la percepción del temor por las repercusiones de una eventual crisis sectorial en la economía y la vida de las islas, toda vez que el turismo es, directa e indirectamente, el sector en el que se apoya la estructura productiva.

      En todo este proceso, debe considerarse también que en determinadas zonas turísticas insulares se ha producido un deterioro apreciable de las condiciones ambientales, sociales y de seguridad ciudadana, sin que las administraciones competentes hayan intervenido en el espacio turístico con los medios necesarios para paliar dichas situaciones. En otras, el rápido crecimiento de la actividad turística en los últimos años, ha producido demandas de viviendas, infraestructuras, dotaciones y servicios para la nueva población turística y especialmente para la trabajadora ligada a dichos desarrollos, difícil de afrontar por la sociedad canaria.

      El estado de la situación, el momento concreto en que nos encontramos, reclaman con mayor urgencia, si cabe, la necesidad de una planificación del sector y, sobre esa base, la ordenación del territorio turístico sobre parámetros de sostenibilidad, competitividad y duración.

  3. Descripción y justificación

    1. Vigencia y contenido.

      El limitado conocimiento de que se dispone aún sobre el sector, el hecho de encontrarse en proceso de formulación de un Plan Estratégico, y de regulación actualizada de los establecimientos destinados al alojamiento turístico, al tiempo que la propia dinámica de la oferta y la demanda turísticas, hacen que las presentes Directivas deban considerar su plazo máximo de vigencia como un elemento relevante, no resultando aconsejable remitir al plazo de vigencia máxima de diez años, habitual en este tipo de instrumentos de ordenación, sino reducir a la mitad dicho período a fin de que, sin perjuicio de la capacidad de la Administración para proceder a la revisión antes de ese plazo, en cuanto se produzca cualquier modificación legislativa sustantiva o en el momento en que se alteren las circunstancias que sustentan las Directrices, se fije la ineludible obligación de proceder a la revisión del documento como máximo en dicho quinquenio si no se hubiera acometido antes por cualquiera de los otros motivos.

      Por otra parte, conviene igualmente señalar que no pretende el presente documento trascender de su dimensión de instrumento de ordenación, al amparo del carácter legal de su aprobación definitiva. En este sentido, se entiende que dicho carácter lo reafirma como instrumento básico de gobierno del territorio en lo que se refiere al desarrollo de las actividades turísticas, pero se desea dejar expresa mención del hecho de que no se pretende modificar implícitamente ninguna disposición legal vigente a través de la propia normativa de las Directrices. Es cierto que, para viabilizar algunos de los objetivos que persigue el documento, se hace necesario modificar alguna de las determinaciones de la actual legislación, tal como se señala en el apartado 6.1 de la presente memoria, dedicado a los instrumentos normativos, pero se pretende hacer en forma expresa, mediante la modificación de dichos textos legales a través de las disposiciones adicionales de la Ley a la que se anexarán las presentes Directrices.

      En cuanto al contenido del presente documento, se encuentra establecido en el artículo 5 del Decreto 127/2001, de 5 de junio, por el que se regulan las Directrices de Ordenación, centrándose su documentación prescriptiva en la normativa de aplicación, directivas y recomendaciones dispositiva, al no considerar necesaria la representación gráfica de determinaciones prescriptivas, dado el nivel de determinaciones y la estructura de adoptada para el documento. Pero un instrumento de ordenación como el presente, que pretende iniciar un complejo y costoso proceso sistemático de rehabilitación urbana de las zonas turísticas e impulsar vigorosamente el proceso de renovación edificatoria que protagoniza la iniciativa privada, no puede quedar en su dimensión normativa. Un instrumento de ordenación, para ser eficaz, ha de compensar las necesarias medidas negativas, en tanto que restrictivas o limitativas, con medidas de carácter positivo o proactivo, que fomenten determinadas actuaciones, acciones o actitudes. Por la misma razón, un instrumento eficaz, aún en este nivel de ordenación, no puede limitarse a remitir sus actuaciones a instrumentos de ordenación insular o municipal, sino que está obligado a demostrar la viabilidad y corrección de sus determinaciones mediante la acción, a través de programas y proyectos de actuación. La materialización de sus principales objetivos requerirá de la paralela aprobación de instrumentos de carácter económico y social, con disposiciones de rango administrativo y legal, que deberán integrar un programa político de apoyo e impulso a la ordenación diseñada, cuyo compromiso se formula en el último capítulo de las presentes normas.

    2. Objetivos.

      El sol y las playas han permitido a Canarias ofertar un destino sin estacionalidad; la proximidad ha permitido consolidar un destino para amplias masas de europeos; la iniciativa y el trabajo de los insulares, y el marco financiero y económico, han permitido desarrollar una amplia oferta alojativa. Gracias a estos factores, el turismo ha impulsado la economía canaria hasta unas cotas de bienestar económico y social sin paralelo en su historia.

      Pero el turismo es una actividad dinámica por esencia, con un alto nivel de competitividad, donde los destinos intentan conquistar su cuota de mercado sobre la base de ofertar productos más atractivos para un conjunto amplio de clientes, cuyos gustos también van variando dinámicamente, de acuerdo con sus propias experiencias, con la evolución cultural y el crecimiento económico.

      La solución planteada, como se expresó en la parte informativa de la presente memoria, pasa por encaminar decididamente los pasos hacia la sostenibilidad, entendida aquí como un modelo de desarrollo turístico diversificado, diferenciado, competitivo y sostenible, que cubra las necesidades actuales de los turistas y de la sociedad canaria, protegiendo y mejorando las perspectivas de futuro, y que proyecte una imagen de integración de la gestión de todos los recursos, de modo que queden cubiertas las necesidades económicas, sociales y estéticas, manteniendo al mismo tiempo la identidad cultural, el paisaje, los procesos ecológicos esenciales, la diversidad biológica y los sistemas vivos.

      Por todo ello, las presentes Directrices, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo de Canarias, con los criterios, principios y fines generales señalados en el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales de Canarias, con los objetivos que el mismo texto legal fija para las Directrices de Ordenación, y con las determinaciones establecidas en las Directrices de Ordenación General respecto del sector turístico y del presente instrumento de ordenación, se proponen diseñar un marco territorial idóneo para que pueda producirse el cambio en los modos de producción y gestión de la oferta turística hacia un modelo de desarrollo turístico más duradero.

      Son objetivos específicos de las Directrices el incremento de la rentabilidad de la actividad turística, en términos de aumento del gasto y del ingreso medio por estancia, en vez de al incremento del número de visitantes; el beneficio para la población residente, impulsando las actividades con mayor generación de empleo y vinculación con las empresas locales; la diversificación de la oferta, a través de productos que permitan captar nuevos segmentos de mercado; la diferenciación de la oferta, apoyando los elementos más vinculados a los valores autóctonos; la adaptación y competitividad de la oferta actual, estableciendo mecanismos que permitan adecuar los establecimientos y los modelos de gestión y servicios ofertados a los requerimientos del mercado, la gestión integral del destino turístico que, impulsada por las administraciones y con la participación de los agentes económicos y sociales, tenga por objetivo final la satisfacción del visitante; y la conservación de los recursos naturales insulares, asumido como objetivo propio del sector.

    3. Modelo.

      3.1 El modelo general.

      3.1.1 La planificación del modelo: Pese a ser una de las primeras Comunidades Autónomas que legisló en materia de turismo, en Canarias no se ha profundizado todavía suficientemente en el análisis de su actividad económica dominante, para un mejor conocimiento de la demanda, de los destinos competidores, de la evolución que debe sufrir la propia oferta para captar nuevas demandas, para adaptarse a la demanda en movimiento, para conseguir una actividad que, sin incrementar la presión sobre el medio, produzca mayores beneficios económicos y sociales, mayor nivel de empleo, mayor nivel de gasto y mejor distribuido. Y no se trata de alojamiento turístico, aunque también le afecte, porque hay cantidad suficiente, y es muy posible que bastante más que suficiente; se trata del conjunto de elementos, alojativos y no alojativos, que definen el producto turístico canario.

      Canarias ha venido realizando en los últimos años un importante esfuerzo de captación de nuevos segmentos de mercado, pero el destino aún precisa de una diversificación de la oferta, al igual que un incremento en la diferenciación respecto de los competidores, objetivos ambos que constituyen los principales retos a resolver desde el punto de vista de la competitividad turística.

      En este sentido, el nuevo modelo turístico no puede limitarse a la regulación de la oferta, sino que tiene que propiciar, a través de la planificación sectorial y la actuación de los agentes y administraciones, por un lado, el comportamiento sostenible de los turistas, promocionando especialmente los atributos y compromisos de sostenibilidad del destino turístico canario y, de otra parte, potenciando las agrupaciones y alianzas estratégicas que permitan posicionar mejor a la oferta ante la demanda y los mercados, e incrementar la atención de los segmentos con mejor comportamiento ambiental.

      La planificación estratégica aporta el enfoque necesario para dar respuesta eficaz a las necesidades definidas. Corresponde a la planificación analizar las tendencias del mercado, evaluar las necesidades las necesidades y expectativas de la demanda actual, el posicionamiento de Canarias en los principales mercados, el desarrollo de los destinos competidores, las dinámicas internas de desarrollo del sector, las políticas de promoción y comercialización aplicadas, el nivel de formación y desarrollo de los recursos humanos de las islas, y la jerarquización de los puntos fuertes y débiles de las islas.

      Para que la planificación turística sea eficaz, necesita desarrollarse en los tres niveles. El autonómico, partiendo del archipiélago como un destino único, tal como establece la Ley de Ordenación del Turismo de Canarias, pero que se diferencia y articula en las diferentes ofertas insulares, ámbito en el que, como en la ordenación del territorio, resulta necesaria y posible la concreción del modelo a través de la planificación estratégica insular.

      Finalmente, al igual que el ciudadano percibe la acción territorial y urbanística desde el ámbito inmediato de su ciudad y su municipio, el turista identifica el destino turístico, básicamente, a través de su experiencia en el núcleo en que haya transcurrido su estancia y, por tanto, es la actuación del municipio, en la conformación y gestión del espacio turístico inmediato, la que en forma más directa le afecta, razón que aconseja el desarrollo de la planificación turística también en este nivel.

      En este sentido, el cambio de modelo propugnado no puede entenderse en ningún caso como la sustitución de los principales recursos turísticos de Canarias, el sol y las playas, sino, en este sentido, desde un modelo basado en el crecimiento continuado y acelerado de la demanda como de la oferta, estrechamente vinculado al sector inmobiliario, hacia un modelo de crecimiento atemperado o limitado, y de creciente recualificación.

      Este cambio está motivado básicamente por las consideraciones ambientales, territoriales y sociales señaladas en los documentos de información y diagnóstico que constituyen parte de la documentación del avance de Planeamiento de estas Directrices y de las Directrices de Ordenación General, pero también se apoya en la propia evolución experimentada por la demanda en los últimos años.

      3.1.2 El modelo territorial: Por otra parte, y en cuanto al contenido sustantivo de las presentes Directrices y, en particular, la concreción del modelo perseguido, debe insistirse de nuevo en el carácter generalista propio de un documento del ámbito y objetivos de las Directrices de Ordenación, y del modelo general resultante como un sumatorio de sucesivas concreciones del planeamiento, tanto desde las diferentes Directrices de Ordenación generales y sectoriales hasta los restantes instrumentos de planeamiento en los que va cristalizando paulatinamente la forma de implantación de las actividades sobre el territorio. Así lo entendió también el legislador cuando no encomienda a una Directrices determinadas la definición del modelo territorial básico de Canarias, sino a todas que establezcan (las estrategias de acción territorial para la definición( de dicho modelo, de forma que cada una de las Directrices, desde sus diferentes ámbitos funcionales de ordenación, van fijando estrategias de acción a partir de las cuales va materializándose la definición de dicho modelo.

      En segundo lugar, desde la perspectiva reiteradamente mencionada de la búsqueda de un mayor grado de sostenibilidad para el desarrollo canario, y la concepción del proceso hacia un desarrollo más sostenible como un avance paulatino y sostenido durante un largo período de tiempo, no cabe que un documento de ordenación que se proyecta en un período limitado de tiempo, de cinco años en el presente caso, pretenda modelizar en una forma ni medianamente predeterminada, un proceso social complejo. Pero sí establecer estrategias de acción, objetivos y criterios que permitan avanzar desde la situación actual. El único modelo perfectamente determinado y cristalizado es el que hay, es el actual modelo de implantación turística. Este modelo actual, esta realidad actual, no puede ni debe ser transformado repentina ni rápidamente; al contrario, es asumido y tiene que ser asumido como nuestra realidad de partida y no debe entenderse en ningún caso que el presente documento tiene por objeto declarar su agotamiento y sustitución. En primer lugar, porque ya se ha definido como un sistema particularmente eficiente en el consumo de suelo; en segundo lugar porque, con las virtudes y los defectos que le son propios, ha permitido el desarrollo de una actividad capaz de superar positivamente las dificultades que se han ido produciendo en los últimos cuarenta años, hasta conformarse indiscutiblemente como el sector que ha permitido alcanzar los mayores niveles de bienestar social y económico de toda la Historia de Canarias; en tercer lugar, porque solo partiendo de nuestra realidad actual, de nuestro modelo actual, en todos los sentidos, es posible avanzar para ir mejorando lenta y decididamente, ese mismo modelo. Ese, y no otro, es el modelo de las presentes Directrices.

      La base de la ordenación territorial del modelo propugnado, se apoya en la renovación de la oferta existente y el incremento de la competitividad del destino, mediante el aumento y la diversificación de los productos ofertados.

      Para lograr este objetivo, dentro de la dimensión ordenadora de los recursos y el territorio que es propia de este documento, el modelo se construye a partir de los criterios desarrollados en las Directrices de Ordenación General en cuanto al uso eficiente de los recursos, incluido el propio territorio, la preservación de los suelos ambiental y económicamente valiosos, la limitación de la extensión territorial del suelo ocupado por las actividades productivas, la reutilización eficiente del suelo ya ocupado o transformado, y el incremento de la complejidad y calidad de los núcleos urbanos. En este sentido, el modelo pretende centrarse especialmente en la consolidación de un entorno urbano y natural de calidad, adaptado al turismo, y cuya ordenación y regulación debe desarrollarse de forma integrada, dada la importancia estratégica del espacio turístico en las islas. La consolidación del modelo habrá de ser protagonizada por el sector privado y, por tanto, habrá de contar con la participación activa y convencida de los agentes económicos y sociales implicados.

      Los criterios que definen el modelo comienzan estableciendo su carácter limitado, basado en el freno a la extensión territorial, el crecimiento de la oferta condicionado al aumento del valor del destino y al objetivo de renovación, así como a la disponibilidad de infraestructuras y servicios y a la capacidad insular de carga, la orientación de la actividad turística hacia el desarrollo social y económico de Canarias y la mejora de la calidad de vida de su población, el incremento de la sostenibilidad de los establecimientos turísticos y la profesionalización de la gestión turística.

      3.2 El modelo insular: Corresponde al Plan Insular de Ordenación concretar el desarrollo del modelo en cada isla. Para ello, en primer lugar, debe definir las zonas turísticas insulares, que integren los ámbitos del territorio en los que ya tiene lugar, o se considera que puede desarrollarse, la actividad turística alojativa o de equipamiento complementario. Estas zonas constituirán, en cada isla, diferentes unidades territoriales, algunas de las cuales podrán contener áreas del territorio destinadas a otros usos, como el residencial, que, por estar englobadas dentro de un ámbito caracterizado por su uso turístico, las hagan parte integrante de la zona, y exijan un tratamiento específico de las mismas, acorde con su vecindad o inmersión en el núcleo turístico.

      Cuando el modelo de implantación territorial de las actividades turísticas se encuentra definido por la legislación específica, como es el caso de las islas de La Gomera, La Palma y El Hierro, las determinaciones de las presentes Directrices han de entenderse complementarias de las establecidas en aquéllas, sin que en ningún caso puedan entrar en contradicción con las mismas.

      Dentro de las zonas turísticas, el planeamiento tanto insular como general, deberá atender tres tipos de áreas identificadas por sus diferentes características y por el papel que les corresponde protagonizar en el modelo territorial básico que el propio plan diseñe: las áreas consolidadas, las áreas aptas y las áreas de reserva. No se pretende con ello establecer una zonificación superpuesta a las clasificaciones y calificaciones del suelo, sino unos criterios de análisis territorial para la ordenación.

      Las áreas consolidadas integran a los núcleos turísticos propiamente dichos, incluyendo, en su caso, los ámbitos destinados a otros usos que, como antes se señaló, puedan estar inmersos en tales áreas y deban ser contemplados en relación con ellas. Estarán formadas, generalmente, por terrenos clasificados como urbanos o como urbanizables en ejecución.

      Para las áreas aptas para el desarrollo de nuevas implantaciones de alojamiento o equipamiento turístico, constituidas por terrenos ya clasificados como urbanos o urbanizables por el planeamiento en vigor, se establece que la dedicación prioritaria a destino turístico debería reservarse a los terrenos inmersos o contiguos con las áreas consolidadas y, entre ellos, con aquellos que tengan un mayor grado de urbanización y áreas singulares.

      Las áreas de extensión son las áreas aptas para el desarrollo situadas en el entorno o ámbito de influencia de las áreas consolidadas, es decir, de los núcleos turísticos existentes, quedando encomendada la concreción del alcance y las características del ámbito de influencia a la definición del modelo territorial que realice el propio Plan. Las áreas singulares son áreas aptas para el desarrollo que se encuentren aisladas, alejadas de los ámbitos de influencia de las áreas consolidadas, y sin relación territorial con éstas.

      Resulta necesario diferenciar ambos tipos de áreas aptas para el desarrollo, no sólo por el tratamiento diferenciado que el planeamiento insular y general pueda establecer, con toda lógica, para unas y otras, sino porque el modelo que se pretende implantar se basa, entre otros criterios, en que la implantación turística sobre suelos clasificados se produzca prioritariamente en los posibles intersticios vacíos dentro del área consolidada, o en extensión y continuidad territorial y funcional con éstas y también, especialmente en el caso de tratarse de equipamientos turísticos, en el entorno de la ciudad turística, dentro del ámbito de influencia de las áreas consolidadas.

      Frente a estas prioridades de localización, la posible delimitación de áreas singulares tiene el carácter de opción excepcional, generalmente aceptable cuando estén destinadas a albergar equipamiento turístico complementario, con eventual presencia de alojamiento turístico. Se parte, una vez más, del principio de que la extensión de los beneficios de la actividad turística no ha de pasar por la difusión territorial de la propia actividad, o no al menos de la actividad alojativa, sino por la creación de redes de recursos y atractivos turísticos y mediante la aplicación de sistemas de compensación interterritorial como el Fondo de Compensación Territorial y Ambiental establecido por el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias.

      La razón de esta secuencia y prioridades se basa, una vez más, en criterios de sostenibilidad territorial, sustentados tanto en el uso eficiente del capital acumulado en infraestructuras, servicios y equipamientos turísticos en las áreas consolidadas, como en la concentración de actividades frente a la dispersión o extensión sobre el territorio.

      Las Directrices encomiendan al planeamiento insular la definición de las clases y tipos de equipamientos turísticos complementarios de relevancia que se consideren más idóneos para las diferentes áreas o núcleos turísticos. En cualquier caso, los equipamientos con afección territorial amplia, como los campos de golf, puertos deportivos, parques temáticos y otros, deberán considerase como equipamientos estructurantes del sistema insular, que el Plan deberá condicionar en sus características y alternativas de localización, pudiendo llegar, incluso, a definir su concreta ubicación, directamente o a través de Planes Territoriales Especiales que lo desarrollen.

      3.3 El modelo urbano: La calidad del espacio urbano constituye un requisito básico del modelo. Ello supone la adecuación cuidadosa a las necesidades de lo que se ha dado en llamar ciudades del ocio, un espacio ordenado, atractivo, limpio, claro, seguro. En su definición territorial tienen que jugar un papel fundamental los equipamientos, la dotación de espacios libres, los itinerarios peatonales continuos, el arbolado, la fácil legibilidad del espacio, con la presencia de hitos orientadores e identificadores del mismo, la correcta resolución del entorno de los centros comerciales y su abastecimiento, la calidad y homogeneidad de la señalización y la cartelería, la limpieza o la seguridad ciudadana. En suma, los elementos que pueden hacer atractivo el lugar y deseable la experiencia turística.

      Para conseguir este fin, resulta igualmente necesario abordar la mezcla de usos en las áreas turísticas consolidadas. La afección entre los usos turístico y residencial tienen su origen básicamente en los diferentes hábitos, horarios, actitudes y necesidades de los residentes y los visitantes y en el uso diferente que ambos colectivos hacen tanto del espacio edificado como del espacio urbano; pero también en la reiterada experiencia de la utilización turística irregular de las edificaciones destinadas a uso residencial, fuera del control y la garantía de calidad y servicio que constituyen el objetivo de la regulación turística. Por unas y otras razones, las Directrices consideran que se debe evitar el uso mixto, por el deterioro que la situación causa en la oferta turística, revisando los instrumentos de planeamiento que permitan ambos usos en un mismo ámbito o sector, con el fin de especializar íntegramente los espacios en uno u otro destino.

      En el caso de áreas en las que se encuentren consolidados ambos usos, el planeamiento tendrá entre sus objetivos deslindarlos y, en su caso, ordenar el proceso de transformación hacia la especialización. En estos casos, corresponde al planeamiento lograr una paulatina especialización del espacio, incluso de partes del mismo, excluyendo exclusivamente la posibilidad de nuevas implantaciones de ambos usos en una misma parcela, primando el mantenimiento del uso turístico alojativo sobre el residencial, sobre todo en las áreas que el planeamiento considere las más idóneas para en el alojamiento turístico insular.

      Corresponde al planeamiento insular, a la vista de las circunstancias concretas de cada zona turística, la definición de las condiciones de compatibilidad entre ambos usos, hacia la concreción de las tipologías edificatorias, la calidad y amplitud de la edificación residencial y el tratamiento de sus espacios libres como elementos relevantes. La consideración del espacio turístico como un espacio estratégico para la economía canaria, aconseja dar un mismo tratamiento a los diferentes usos que se desarrollen en su interior. En tal sentido, se establece igualmente la necesidad de que el uso residencial que se admita excepcionalmente dentro de las zonas turísticas, en situaciones consolidadas o en ámbitos o sectores especializados, y con la sola excepción de las eventuales viviendas sometidas a algún régimen de protección, deba cumplir los mismos estándares de densidad y calidad de la edificación turística. De esta forma, se pretende conseguir que la parte residencial del área consolidada tenga la misma calidad que la parte turística, y ambas se integren en un mismo paisaje urbano, sin disonancias.

      Por último, se establecen criterios para la reducción de la capacidad alojativa turística, mediante la mejora de la calidad de la oferta, la implantación de equipamiento complementario para el que se compromete un programa específico de incentivos, la transformación de uso alojativo a complementario y la implantación prioritaria en el suelo clasificado de sistemas generales, así como la posibilidad de transformación de dicho suelo a residencial, cuando el planeamiento insular y municipal no lo consideren incompatible en función de las concretas características y situación del mismo. Por último, se establece el mecanismo de la revisión voluntaria del planeamiento como fórmula para alcanzar los objetivos anteriores.

      Con estas medidas, se pretende reducir el crecimiento de la oferta de alojamiento turístico pero, simultáneamente, utilizar el suelo ya clasificado y, de esta forma, no solo impedir nuevas ocupaciones de suelo, sino dar vías de salida a las expectativas de aprovechamiento acumuladas sobre estos suelos. En las disposiciones transitorias de la Ley a la que acompañarán como anejo a las presentes Directrices, se atenderá específicamente a estas situaciones.

      3.4 El modelo edificatorio: La calidad de la edificación constituye el complemento indispensable de la calidad de la experiencia turística. La calidad arquitectónica del establecimiento turístico está con frecuencia mediatizada por la búsqueda de una imagen de exotismo o tipismo, una diferenciación que atraiga el espíritu de aventura, el afán de descubrimiento y sorpresa que, por más moderado que sea, forma parte inseparable del viaje turístico. Esta característica de la arquitectura turística no debe considerarse contraria sino, en todo caso, complementaria de la calidad de diseño, de la utilización de materiales duraderos y que permitan un mejor aislamiento y ahorro de energía, del diseño bioclimático como forma de aprovechar eficientemente las oportunidades de ahorro energético de un clima benigno como el nuestro, y de la dotación de mecanismos e instalaciones que permitan el ahorro de agua y su reutilización, el uso más eficiente de las energías convencionales y la implantación de energías renovables, transmitiendo al turista una imagen de sostenibilidad cuidadosa y continuada en cada una de las instalaciones del establecimiento.

    4. Renovación y rehabilitación.

      4.1 La renovación edificatoria: La renovación de la planta existente es el objetivo prioritario en materia de alojamiento turístico, y no solamente por voluntad de reutilización sostenible, sino por exigencia de competitividad, de rentabilidad, de diversificación, de cualificación de la oferta de alojamiento.

      La renovación se usa en las Directrices como un término amplio, que incluye tanto la rehabilitación como la sustitución y se diferencia de la pura conservación.

      Por rehabilitación se entiende la intervención en el edificio, al menos para sustituir o modificar en profundidad los elementos menos duraderos (instalaciones, pavimentos, acabados, carpinterías interiores y exteriores, sanitarios y otros) y, como máximo, para adecuarlo a una nueva distribución del espacio, a un destino alojativo diferente al anterior, aprovechando por lo menos la estructura portante. Por sustitución se entiende la demolición del edificio existente, para construir uno totalmente nuevo.

      Tanto para la rehabilitación como para la sustitución, el principio de partida es el mantenimiento del uso turístico y el respeto a la capacidad alojativa del establecimiento preexistente, de forma que puedan materializarse, en edificio rehabilitado o nuevo, tantas plazas de alojamiento como tuviera el edificio original. No se impone ningún límite a estas operaciones, siempre que no se incremente la capacidad alojativa del establecimiento. Incluso, excepcionalmente, se establece su incremento, como incentivo a determinadas situaciones, declarándolo exento de las limitaciones impuestas al crecimiento.

      En una operación de renovación, el establecimiento rehabilitado o nuevo precisará con frecuencia ampliar la superficie de las unidades alojativas o de los espacios comunes, a fin de mejorar el producto ofertado. Esta ampliación puede chocar con la imposibilidad de su materialización en el solar original, por impedirlo la ordenación urbanística; en tal caso, se establece la posibilidad del traslado parcial o total de la capacidad alojativa del viejo establecimiento a otro, de nueva construcción, en un nuevo emplazamiento, correspondiendo al planeamiento insular establecer las condiciones de traslado, tanto en especialmente en cuanto al ámbito municipal, comarcal o insular del mismo.

      Cuando el planeamiento insular o general señale un área como zona a descongestionar y permita transferir la completa capacidad alojativa turística a un nuevo emplazamiento, la extinción del uso alojativo en el antiguo solar puede comportar un incremento de la capacidad alojativa. Se permite la transferencia de la capacidad total aunque el solar antiguo se destine a un nuevo uso lucrativo. Cuando el antiguo solar se destine a equipamiento turístico complementario que haya sido declarado por el Plan Insular como preferente para la zona, se podrán construir en el nuevo emplazamiento 1,2 plazas de alojamiento por cada plaza preexistente. Si el antiguo solar se cede gratuitamente al ayuntamiento, para su destino a espacio libre público o dotacional, la proporción podrá aumentar hasta 1,5 plazas nuevas por cada plaza preexistente. En uno y otro caso, este incremento de capacidad no estará afectado por los ritmos o límites absolutos impuesto al nuevo crecimiento, considerándose a tales efectos como una estricta operación de renovación.

      Excepcionalmente, cuando el planeamiento insular lo permita en determinadas áreas de uso mixto residencial y turístico, y en casos como la existencia de establecimientos turísticos inadecuadamente situados dentro de zonas masivamente residenciales, podría sustituirse el uso alojativo turístico por el residencial. Si dicho uso es el de viviendas protegidas, se podrán construir en el nuevo emplazamiento 1,2 plazas de alojamiento por cada plaza preexistente. En cualquier caso, las viviendas no podrán tener una superficie construida inferior a 75 m2, ni se exigirá el incremento de espacios libres previsto en el Texto Refundido, mientras no se aumente el número de usuarios, lo que se considera que no sucede cuando no se construya más de una vivienda por cada tres plazas alojativas turísticas preexistentes. La modificación del planeamiento general para habilitar estas sustituciones, requerirá de informe favorable previo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias.

      A las plazas trasladadas a un nuevo emplazamiento, se les exigirá el cumplimiento de las condiciones mínimas de calidad exigidas a los establecimientos de nueva construcción. Para las renovadas sobre el mismo solar anterior, los requerimientos, a regular reglamentariamente, serán de carácter más matizado, fomentando la consolidación de nuevos productos de mayor calidad, pero de forma que no impidan ni obstaculicen gravemente el objetivo prioritario de la renovación.

      Pero la renovación, definida de la forma descrita, puede constituir no solo un objetivo deseable, sino una obligación de los propietarios, cuando el deterioro, el impacto o las características del edificio puedan convertirla en una exigencia de la función social de la propiedad, definida legalmente. Este objetivo se pretende alcanzar a través del reforzamiento de una figura ya existente en el Texto Refundido y su correspondiente reglamentación, a partir del deber legal de mantenimiento de las condiciones de uso efectivo de la edificación, su ruina legal y la posibilidad de imponer la sustitución del propietario incumplidor en este supuesto. Ello requerirá que el planeamiento general delimite las áreas en que se aprecie la necesidad de rehabilitación, que podrán tener el carácter de áreas de rehabilitación integra, y defina las condiciones del uso efectivo de las edificaciones.

      Dicha medida tiene por objeto, básicamente, permitir actuar cuando una parte de los propietarios impida, por aplicación de la Ley de Propiedad Horizontal, llevar a cabo una operación de renovación edificatoria turística.

      Para dar respaldo legal a esta determinación, la Ley de aprobación de las presentes Directrices incorpora, entre sus Disposiciones Adicionales, la oportuna modificación del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, que remite a su regulación reglamentaria posterior, con la exigencia de garantizar la transparencia, publicidad y audiencia a los interesados, así como la preferencia por los convenios con los propietarios o la parte de los mismos dispuesta a asumir la renovación.

      4.2 La rehabilitación urbana: La degradación o deterioro del espacio urbano turístico pretende ser corregida mediante un proceso de intervención, de carácter parcial o integral. Las intervenciones parciales se aplicarán en los ámbitos que la Ley de Ordenación del Turismo y el Texto Refundido identifican como zonas saturadas, zonas mixtas y zonas insuficientemente dotadas, que requieren de medidas parciales de limitación del crecimiento, o de zonificación diferenciada del uso residencial y turístico, o de dotación o complementación de las infraestructuras urbanas que resulten insuficientes para la capacidad alojativa del ámbito, pudiendo darse el caso de zonas en las que, en parte o en su totalidad, se superponen dos o tres de estas circunstancias. Cuando la problemática sea más compleja, cuando se trate de un área en declive, conforme a los parámetros que señala la Directriz correspondiente, y se requiera una intervención integrada, la zona podrá ser declarada como área de rehabilitación urbana.

      Las Directrices, en un anexo específico, determinan áreas de rehabilitación urbana dentro de los núcleos de Puerto del Carmen, Corralejo, Morro Jable, San Agustín,

      Playa del Inglés, Puerto de la Cruz y Los Cristianos. El planeamiento insular y general podrá señalar otras, correspondiendo a éste último delimitar tanto las áreas de rehabilitación urbana como las áreas de intervención parcial, conforme a los criterios establecidos, en su caso, por el planeamiento insular. A continuación o simultáneamente, se deberá establecer la estrategia de intervención. Para no complicar el procedimiento, la estrategia podrá estar incluida dentro del Plan Insular o el Plan General que haya delimitado el área de actuación; si no es así, deberá formularse como un documento separado, por la Administración que haya delimitado el área.

      La Directriz correspondiente señala el contenido que debe desarrollar la estrategia de intervención y establece la necesidad de participación activa de los agentes económicos y sociales en la definición de la estrategia.

      La ordenación pormenorizada del área, en el caso de que no la haya incluido directamente el Plan General entre sus determinaciones, se desarrollará a continuación, señalando las Directrices los aspectos sobre los que la ordenación debe actuar.

      A partir de la aprobación de la ordenación pormenorizada, debe comenzar la gestión de la actuación, con la concertación entre las administraciones intervinientes y la posible elección de figuras de gestión establecidas en la Ley de Ordenación del Turismo, como zona o núcleo turístico a rehabilitar, o en el Texto Refundido, como área de rehabilitación integral.

      La rehabilitación urbana constituye un objetivo indispensable de la actuación en la renovación y cualificación de la planta y el espacio turísticos, y que se trata de un objetivo complejo, dilatado y costoso. Por tanto, la intervención de las administraciones públicas ha de comportar el efectivo desarrollo de programas de actuación, con medios y dotación presupuestaria suficientes.

    5. Crecimiento.

      5.1 Objeto del crecimiento: Las presentes Directrices pretenden ser limitativas del incremento en el volumen de la oferta alojativa, pero no del sector turístico en su conjunto. Dado el nivel de consolidación y madurez del destino, es necesario potenciar determinados mecanismos, prácticas y procesos que aseguren una eficaz adaptación del mismo a los requerimientos del mercado y la sociedad. El futuro crecimiento turístico debe estar orientado a potenciar la competitividad de los productos turísticos y a enriquecer la oferta existente, en lugar de a mantener una constante ampliación del número de establecimientos de alojamiento turístico.

      Por tanto, el crecimiento de la oferta de alojamiento no es un objetivo de las Directrices sino, en todo caso, un instrumento para conseguir la implantación de productos turísticos novedosos, que cualifiquen y diversifiquen significativamente la oferta, evitando específicamente que compita con la renovación de la planta existente. Por el contrario, el crecimiento de la oferta de equipamiento turístico complementario sí constituye un objetivo, al que no se pone límite, aunque corresponde al planeamiento insular, como se señaló anteriormente, establecer las condiciones de calidad, idoneidad, emplazamiento y adecuación al medio.

      5.2 Crecimiento y capacidad de carga: La capacidad de carga tiene múltiples dimensiones, incluyendo la ecológica, social, paisajística, infraestructural, tecnológica y laboral, de recursos y mercado turísticos y de afección a recursos naturales. Estas dimensiones de la capacidad de carga no pretenden constituirse en límites obstativos directos, sino en objeto de análisis detallado por los Planes Insulares de Ordenación y por cualquier instrumento de ordenación urbanística que contemple un incremento de capacidad alojativa. El órgano competente para la aprobación del correspondiente instrumento de planeamiento, habrá de realizar una evaluación específica y detallada de esta determinación del planeamiento, haciéndola constar expresamente en el correspondiente acuerdo.

      No obstante, las Directrices contienen límites directos a la posibilidad de crecimiento alojativo. El primero se establece mediante la imposibilidad de crecimiento alguno en los ámbitos del territorio para los que el planeamiento insular haya determinado que se encuentra agotada la capacidad de carga, de acuerdo con el análisis realizado de las diferentes dimensiones señaladas, y que podrá incluir a determinados núcleos, zonas o a la totalidad de una isla, y afectar también a la limitación a las plazas residenciales dentro de zonas turísticas.

      La segunda limitación absoluta al crecimiento es la que corresponde aplicar cuando el planeamiento insular que lo prevea no acredite la suficiencia de las infraestructuras y servicios generales, no solo para el incremento de la planta alojativa planeado, sino para el crecimiento demográfico inducido por el mismo. La reciente experiencia de los graves déficit en Fuerteventura y Lanzarote, especialmente en materia sanitaria y escolar, externalizados para ser cubiertos por el conjunto de la sociedad canaria, plantea la irrenunciable necesidad de este límite.

      La tercera se refiere a aquellos ámbitos para los que el planeamiento insular, en aplicación del Texto Refundido, señale que debe limitarse la autorización de nuevas plazas de alojamiento turístico, en atención al equilibrio del modelo insular. La cuarta y última, a los ámbitos que igualmente señale el Plan Insular, también en aplicación del Texto Refundido, por tener el carácter de zonas saturadas, al exceder la oferta existente a la demanda previsible.

      En todo caso, la limitación del crecimiento por consideración a la capacidad de carga no debe obstar al deber de las administraciones públicas de adoptar medidas para paliar los excesos de carga social o los defectos de infraestructuras, servicios y dotaciones, sin perjuicio de la prioridad que las Directrices establecen para las actuaciones en zonas a rehabilitar.

      5.3 Ritmo del crecimiento: En el caso de no resultar aplicables los límites absolutos señalados en el apartado anterior, las Directrices establecen la necesidad de fijar ritmos diferenciados, por islas, de acuerdo con las circunstancias ambientales, sociales y económicas, de carácter general y sectorial de cada una. En base a este análisis, el Parlamento de Canarias determinará, cada tres años, mediante Ley, la competencia, el procedimiento y la cantidad anual máxima de autorizaciones previas susceptibles de ser concedidas en cada isla, para el siguiente trienio, así como las condiciones mínimas de calidad exigibles. Dentro de los límites de la Ley, el planeamiento insular fijará la capacidad anual de crecimiento, y su posible distribución geográfica y condiciones de calidad.

      Corresponderá a la Consejería competente en materia de turismo realizar, sobre la base de los datos pertinentes, el análisis de situación señalado anteriormente, y al Gobierno, remitir al Parlamento, cada tres años, el Proyecto de Ley correspondiente. Durante el primer trienio, y mediante disposición transitoria de la Ley de aprobación de las presentes Directrices, se establece un crecimiento anual máximo de 1.100, 1.750 y 200 plazas, respectivamente, para las islas de La Gomera, La Palma y El Hierro. Para las islas de Lanzarote, Fuerteventura,

      Gran Canaria y Tenerife, se fija un crecimiento cero.

      Excepcionalmente, y mediante declaración de interés general por el Parlamento de Canarias, podrán autorizarse proyectos excepcionales, que en ningún caso podrán superar las 3.600 plazas anuales, para el conjunto de las cuatro islas citadas.

    6. Instrumentos.

      6.1 Normativos: La aprobación de las Directrices mediante Ley, ofrece la oportunidad de incluir en el texto de la misma, como disposición adicional, la modificación puntual de la Ley 7/1995, de Ordenación del Turismo, dirigida a articular en forma eficiente un instrumento básico de la oferta turística como es el Registro General de Empresas, Actividades y Establecimientos Turísticos.

      Con el mismo objeto, se instituirá en la misma Ley el deber de matriculación de los establecimientos alojativos turísticos.

      Por otra parte, y en cuanto al carácter de las determinaciones contenidas en las Directrices, de acuerdo con lo expresado en el texto junto a cada una de ellas, tienen el carácter de normas de aplicación directa o directiva, o recomendaciones. Las normas de aplicación directa, identificadas con las iniciales NAD, son de obligado cumplimiento para las administraciones y los particulares, a partir de la entrada en vigor de las Directrices; las normas directivas, señaladas como ND, son igualmente de obligado cumplimiento para administraciones y particulares, pero no tienen una aplicación directa, sino que se desarrollan a través de instrumentos de planeamiento o disposiciones administrativas; las recomendaciones, distinguidas con la inicial R en el texto, tienen el carácter de orientación para las administraciones y particulares, pero requieren una expresa justificación cuando no sean asumidas por unas y otros.

      Igualmente normativo ha de considerarse el desarrollo de la legislación sectorial vigente a fin de habilitar en un plazo perentorio el Estatuto de los municipios turísticos, que contribuya a la adecuada prestación y mantenimiento de los servicios e infraestructuras de las zonas turísticas. La futura regulación de los productos turísticos, y en especial de las modalidades alojativas, se propugna desde las Directrices como una necesidad para facilitar la especialización de la oferta, acogiendo nuevos productos emergentes y estructurando otros que van a ser requeridos, especialmente desde la práctica de la renovación de la planta alojativa existente.

      Pero no puede ser tratada la regulación futura sin resolver los problemas del pasado y el presente. En este sentido, la regularización de la planta alojativa en situación ilegal o irregular, de amplia problemática en el archipiélago, precisa igualmente de acciones desde una doble dimensión y con un solo objetivo, eliminarla. La dimensión primera es, de nuevo, la regulación, la adaptación de la normativa, no con ánimo amnistiador, sino con espíritu de racional análisis de la norma, al objeto de considerar si la regla es adecuada y si debe modificarse o mantenerse, la segunda dimensión no puede ser otra que el cumplimiento de la norma, dotando a los órganos de control e inspección de los medios legales, materiales y humanos necesarios para erradicar la oferta ilegal y no reglada.

      6.2 Ordenación: Como se ha expresado reiteradamente en la presente memoria, las determinaciones de las Directrices se dirigen con frecuencia al planeamiento insular y, en menor medida, dado el carácter de sector estratégico de relevancia supramunicipal, al planeamiento general. Conviene destacar que, para no rigidizar la adopción de decisiones, mediante disposición adicional de la Ley de aprobación de las Directrices, se utilizará la figura de los Planes Territoriales Especiales de tramitación simplificada, que no precisan de avance de planeamiento. La competencia para su aprobación corresponde al Gobierno de Canarias, de forma similar a los establecidos para las islas occidentales en la Ley 6/2001, de Medidas Urgentes, y tienen por objeto poder disponer en corto plazo de una ordenación suficiente para permitir la aplicación inmediata de las Directrices.

      De la misma forma, se arbitra la figura del Plan Territorial Especial, también de tramitación simplificada, para la adaptación de la ordenación a las sucesivas Leyes trienales de fijación de ritmo máximo de crecimiento y calidad mínima de los productos alojativos.

      Pero la ordenación y la regulación resultan difíciles si no se cuenta con un respaldo informativo adecuado.

      Para ello, se establece la necesidad de un específico compromiso para el desarrollo de un sistema de información turístico, comenzando por un inventario de los establecimientos y el suelo con destino turístico existente en el archipiélago, su capacidad y estado.

      6.3 Económicos y administrativos: Las presentes Directrices, en tanta mayor medida como exige su objetivo fundamental de rehabilitación del espacio turístico, requieren de acciones de carácter económico, financiero y administrativo. Sin programas de actuación, y concretas medidas económicas y presupuestarias, sin acciones concretas, será imposible la materialización del objetivo propuesto, y ello dificultaría gravemente, si no impide, la actuación de renovación de la planta alojativa por parte de los agentes económicos privados. No cabe imaginar que pueda realizarse un esfuerzo intenso de renovación edificatoria en un marco urbano degradado o infradotado.

      Por ello, se establece un compromiso temporalizado para la aprobación de sendos programas para la declaración de núcleos y zonas a rehabilitar, la realización de actuaciones públicas de rehabilitación urbana, de carácter ejemplar o sistemático, y el fomento de las actuaciones de renovación edificatoria, restringiendo a éstas y al equipamiento complementario los incentivos económicos. También se incluye un programa de apoyo a la innovación y calidad, especialmente en pequeñas y medianas empresas.

      6.4 Seguimiento y control: Tras lo señalado en la presente memoria respecto de la necesidad de disponer de indicadores fiables, convenientemente diseñados y mantenidos, para poder evaluar el proceso de implantación de formas más sostenibles de desarrollo turístico, es necesario disponer de un sistema de información eficaz que aporte los datos y, en base al mismo, de un sistema de indicadores. Para la construcción y seguimiento de uno y otro, se propone igualmente la creación y regulación de un órgano de seguimiento u observatorio, adscrito a la Consejería competente en materia de turismo.

      6.5 Organizativos: La participación ciudadana, que es un requisito indispensable para el éxito de cualquier política de reorientación hacia un modelo de desarrollo más sostenible es tanto más exigible en un campo de la actividad, como es el turístico, en el que la que los agentes privados constituyen, con puntuales y raras excepciones, la única fuerza económica presente. A ello se añade la adicional dificultad y complejidad de una tarea de renovación edificatoria y de rehabilitación urbana, lo que hace tanto más necesaria la perfecta coordinación entre los agentes privados protagonistas de la primera y de las administraciones públicas, a las que compete la segunda. En este sentido, las Directrices se proponen impulsar el funcionamiento del máximo órgano participativo y consultivo del sector, el Consejo de Turismo de Canarias, al tiempo que el establecimiento puntual o permanente de mesas y foros sectoriales, especialmente exigibles para cada una de las actuaciones de rehabilitación urbana, tal como establece la Ley de Ordenación del Turismo.

      Igualmente se plantea la constitución de una Comisión especializada dentro del Foro Canario del Desarrollo Sostenible. Por último, se plantea la creación de una Agencia de Calidad Turística de Canarias, de carácter técnico, básicamente orientada a la información y apoyo para la cualificación y mejora de la gestión y servicios de las pequeñas y medianas empresas, mayoritarias en el sector.

      6.6 Formativos: La mejora del sector requiere un continuo seguimiento de las demandas formativas, con objeto de anticipar la formación de la población ante los requerimientos ocupacionales que se precisan, para cuyo fin se establecen y temporalizan sendos programas de formación profesional continua, y de formación en la gestión empresarial, con énfasis especial en los aspectos más relacionados con una mayor sostenibilidad del destino turístico canario.

      Por tanto mando a los ciudadanos y a las autoridades que la cumplan y la hagan cumplir.

      Las Palmas de Gran Canaria, 14 de abril de 2003.

      ROMÁN RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, Presidente