Ley del Fondo de Compensación Interterritorial (Ley 29/1990, de 26 de diciembre)
| Publicado en | BOE Num. 310 (1990) |
| Ámbito Territorial | Normativa Estatal |
| Rango | Ley |
Juan Carlos I,
Rey de España.
A todos los que la presente vieren y entendieren, sabed:
Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente Ley:
El artículo 158.2 de la Constitución dispone que, con el fin de corregir los desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un fondo de compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las comunidades autónomas.
La Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas, en cumplimiento del mandato Constitucional, establece en su artículo 16 los principios generales y las normas básicas a los que debe ajustarse el citado fondo, encomendando a una Ley ordinaria la regulación especifica del mismo.
La Ley 7/1984, de 31 de marzo, del fondo de compensación interterritorial, cumplió la previsión de la Ley Orgánica, precisando cada uno de los aspectos esenciales del fondo y desarrollando un conjunto de preceptos para concretar su funcionamiento e instrumentación, tanto en el ámbito financiero como presupuestario, que constituyen, hasta la fecha actual, las reglas vigentes en la materia.
Dentro del conjunto de mecanismos del sistema de financiación de las comunidades autónomas, el fondo de compensación interterritorial desempeña una misión fundamental como elemento de articulación del mismo con los principios de solidaridad y redistribución de renta y riqueza, cuya efectividad es indispensable para la armonía y estabilidad del Estado de las autonomías.
Al promulgarse la Ley de 31 de marzo de 1984 el proceso autonómico se encontraba en sus inicios, los mecanismos de financiación básica aún no se habían instrumentado sino parcialmente, y el conjunto del sistema de financiación iba materializándose paulatinamente, con el designio primordial de cubrir el período provisional regulado por la disposición transitoria primera de la Ley Orgánica de financiación de las comunidades autónomas.
En este contexto del período transitorio el fondo tuvo que articularse con los mecanismos de financiación básica tal como estaban concebidos en su función interina, y para ello resultó necesario disponer que sus recursos, además de tener como objetivo el desarrollo de los territorios más desfavorecidos, señalado por la Constitución, atendiesen simultáneamente las necesidades de gasto en inversiones nuevas de los servicios traspasados por el Estado.
Con ello surgió el doble carácter del fondo que ha permanecido hasta hoy, o si se quiere, los dos objetivos del mismo: la solidaridad interregional y la financiación de los servicios transferidos a las comunidades autónomas en relación a las inversiones nuevas de los mismos. Por ello, la normativa contenida en la Ley 7/1984, de 31 de marzo, es fiel reflejo de dicha duplicidad, cuyos ejemplos más significativos se encuentran en que todas las comunidades autónomas fueran perceptoras del fondo; en que el reparto del mismo entre ellas y la Administración Central se produjese en función de la situación competencial de cada momento respecto a los servicios transferibles; y, por último, en el destino de sus recursos a financiar exclusivamente inversiones reales nuevas.
El citado período transitorio concluyo el 31 de diciembre de 1986. El día 7 de noviembre de dicho año el Consejo de política fiscal y financiera aprobó el método del sistema de financiación de las comunidades autónomas, cuya vigencia comenzó el 1 de enero siguiente, dando con ello cumplimiento a lo establecido en el artículo 13 de la Ley Orgánica de 22 de septiembre de 1980. Con este motivo, en un intento por desvincular el fondo de la financiación de los servicios traspasados por el Estado, se procedió a integrar recursos en la financiación incondicionada por un importe igual al veinticinco por ciento del mismo.
Sin embargo, este esfuerzo sólo permitió cubrir en parte las necesidades de la financiación básica, por lo que el fondo debió seguir vinculado parcialmente a la misma, hasta tanto se solucionase la problemática de la financiación incondicionada, cuyo sistema podría ser revisado, según lo previsto, para el ejercicio 1992.
Por otra parte, la definición y ponderación de algunas de las variables de distribución del fondo, regulada en la Ley de 31 de marzo de 1984, ha venido produciendo en los últimos años, progresivamente, resultados en su reparto que pueden calificarse de imprevisibles y discordantes con el principio de solidaridad que, a pesar de la doble función desempeñada por el fondo, constituye su objetivo intrínseco conforme a lo dispuesto en la Constitución.
Como consecuencia de la referida distorsión en la distribución del fondo, los recursos percibidos por las comunidades autónomas menos desarrolladas, desde 1987 hasta la fecha, han ido disminuyendo sensiblemente, y como contrapartida, han aumentado los correspondientes a los territorios con mayor renta dentro del Estado.
Lo anteriormente expuesto permite afirmar que en virtud del transcurso del tiempo y de la observación del comportamiento del fondo bajo la normativa vigente hasta hoy, se han acumulado tres motivos significativos que demandan su revisión: la doble finalidad del fondo, que persistió tras la reforma del sistema de financiación básica; la desviación relativa de sus recursos hacía los territorios más desarrollados; y, finalmente, el cumplimiento del plazo establecido por la Ley Orgánica de financiación de las comunidades autónomas para la revisión de la ponderación de los criterios de reparto de este mecanismo financiero.
Además, a los tres motivos anteriores debe añadirse la conveniencia de que el Estado adopte, tras el ingreso en la Comunidad Económica Europea, una política regional coherente y armónica con la comunitaria, lo que exige la puesta en práctica de criterios de selectividad en las acciones de desarrollo regional, de modo que los dos mecanismos financieros de carácter solidario y redistributivo, el Fondo Europeo de desarrollo regional y el fondo de compensación interterritorial, se complementen y potencien respectivamente conforme corresponde a dos instrumentos que persiguen idéntico objetivo.
Este conjunto de importantes razones ha aconsejado proceder ya a la reforma de la normativa reguladora del fondo, en lugar de demorarla hasta el momento de la negociación del próximo acuerdo entre la Administración Central y las Comunidades Autónomas sobre el sistema de financiación básica. Ello permitirá que la citada negociación quede limitada a la instrumentación y evolución de la participación de las comunidades autónomas en los ingresos del Estado. Por otra parte, el nuevo sistema de financiación autonómica que surja de la misma en modo alguno queda condicionado por la reforma del fondo que se lleva a cabo a través de esta Ley.
Coherentemente con todo lo expuesto, la presente Ley no se limita a revisar la ponderación de los criterios de distribución del fondo, sino que regula a este en todos sus aspectos esenciales, delimitándolo como instrumento de desarrollo regional destinado exclusivamente a hacer efectivo el principio de solidaridad y exonerándolo de su vinculación a la financiación de los servicios traspasados por el Estado.
En esta línea, la reforma más profunda es, sin duda, la referente a las comunidades autónomas perceptoras de los recursos, que serán únicamente las de menor desarrollo económico dentro del Estado.
Respecto a ello conviene señalar que todas están consideradas, asimismo, como objetivo 1 por la Comunidad Económica Europea.
La determinación de los territorios beneficiarios del nuevo fondo se hace a nivel de Comunidad Autónoma, consecuentemente con la práctica adoptada por la Comunidad Económica Europea para determinar las regiones beneficiarias de los fondos estructurales del objetivo 1. Sin embargo, es preciso reconocer que existe también una gran diversidad de niveles de desarrollo dentro de algunas comunidades autónomas, incluso entre aquellas que, en razón a los valores medios de desarrollo de la región no entran dentro del grupo de beneficiarias del fondo de compensación interterritorial.
En tal sentido, la Comunidad Autónoma de Aragón presenta características particulares que, aún fuera de los mecanismos previstos en esta Ley, es preciso atender sin dilaciones. En particular, la problemática situación de la provincia de Teruel requiere medidas excepcionales que no podrían ser adoptadas en el contexto del fondo, por lo que el Gobierno manifiesta expresamente su voluntad de atenderlas adecuadamente, en razón a su especificidad, en cuantía suficiente y en el plazo más breve posible.
El segundo aspecto destacable de la reforma es la definición de las variables de reparto y su ponderación. En cuanto a lo primero, observando lo establecido en el artículo 16 de la Ley Orgánica de financiación de las comunidades autónomas, se adoptan siete variables de distribución entre las que están todas las consideradas como obligatorias. Respecto a la ponderación de dichas variables, la limitación del número de comunidades autónomas perceptoras a las de menor renta y desarrollo ha devenido en un conjunto de territorios beneficiarios más homogéneo en sus características, lo que a su vez ha aconsejado otorgar a la variable población el mayor peso relativo en la distribución de los recursos. De esta forma, se adopta un sistema próximo al del Fondo Europeo de desarrollo regional y se respeta el principio de solidaridad, que queda garantizado por la exclusión de los territorios con mayor renta y por la utilización entre los restantes de criterios redistributivos (renta relativa, paro, saldo migratorio, dispersión de la población e insularidad).
En tercer lugar, respecto a la cuantía global del fondo, se determina en función de la inversión pública incluida en los Presupuestos Generales del Estado ponderada por la población relativa del conjunto de comunidades autónomas beneficiarias sobre la estatal y por el cociente entre la renta por habitante media nacional y la renta por habitante de las comunidades autónomas partícipes. La innovación consiste en establecer una correlación sistemática y coherente entre la restricción de mínimos establecida en la Ley Orgánica de financiación de las comunidades autónomas y la exclusividad de un número reducido de perceptores del fondo.
También la Ley introduce cambios significativos sobre el destino de los recursos del fondo, desapareciendo la interpretación restrictiva de la Ley de 31 de marzo de 1984 respecto a la expresión gastos de inversión utilizada en la LOFCA. A partir de 1 de enero de 1990, el fondo podrá financiar tanto inversiones reales como transferencias de capital, coordinándose así con las actuaciones permitidas por el Fondo Europeo de desarrollo regional y facilitando las decisiones sobre los proyectos más adecuados para generar, directa o indirectamente, la producción de renta y riqueza.
Finalmente, la Ley regula la administración y percepción de los recursos del fondo, estableciendo criterios y plazos que compatibilicen las reglas estatales de ejecución presupuestaria con la puesta de aquellos a disposición de las Haciendas autonómicas, de modo que éstas puedan cumplir puntualmente sus compromisos de gasto, y respetando su autonomía financiera.
Respecto a la ejecución de las inversiones que, con cargo al fondo, se acuerden entre la Administración Central y las Comunidades Autónomas perceptoras, se establece un mecanismo de control parlamentario atribuido al senado y encauzado con la intermediación del Tribunal de cuentas y, en su caso, de los tribunales de cuentas de las comunidades autónomas, que deberán presentar un informe sobre el grado de ejecución de los proyectos de inversión.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley Orgánica de financiación de las comunidades autónomas, se dotará anualmente en los Presupuestos Generales del Estado el fondo de compensación interterritorial, conforme se establece en la presente Ley.
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La cuantía anual del fondo se determinará aplicando un porcentaje, que no podrá ser inferior al treinta por ciento, a la base de cálculo constituida por la inversión pública, tal como se define en el artículo siguiente.
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Para el ejercicio de 1990 el porcentaje al que se refiere el número 1 anterior será el que establece la disposición transitoria segunda de esta Ley.
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Para los años siguientes, el porcentaje correspondiente a cada uno de ellos se aprobará por las respectivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado.
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Para determinar la base de cálculo del fondo se entenderá por inversión pública el conjunto de los gastos del ejercicio respectivo incluidos en los Presupuestos Generales del Estado y de sus Organismos Autónomos, correspondientes a inversiones reales nuevas de carácter civil, ponderándose el importe resultante por la población relativa del conjunto de comunidades autónomas que, según lo establecido en la disposición transitoria tercera, sean beneficiarias de los recursos del fondo, respecto a la total del Estado, y por el índice resultante del cociente entre la renta por habitante media nacional y la renta por habitante de las comunidades autónomas partícipes.
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La renta a que se refiere el apartado anterior se define como el valor añadido bruto al coste de los factores.
Los valores de población y valor añadido bruto utilizados para el cálculo de la inversión pública serán los últimos datos disponibles por el INE y, en todo caso, los datos de ambas variables se referirán al mismo período de tiempo.
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El fondo de compensación interterritorial se distribuirá entre las comunidades autónomas perceptoras del modo siguiente:
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El ochenta y siete coma cinco por ciento del mismo, de forma directamente proporcional a la población relativa.
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El uno coma seis por ciento, de forma directamente proporcional al saldo migratorio.
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El uno por ciento, de forma directamente proporcional al paro, según se define en el artículo siguiente.
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El tres por ciento, de forma directamente proporcional a la superficie de cada territorio.
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El seis coma nueve por ciento, de forma directamente proporcional a la dispersión de la población en el territorio, en la forma indicada en el artículo siguiente.
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Una vez efectuado el reparto del fondo con los criterios y ponderaciones del número 1 precedente, el resultado obtenido se corregirá en función de los siguientes criterios:
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La inversa de la renta por habitante de cada territorio, tal como se indica en el artículo siguiente.
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La insularidad, que se considerara incrementando en un sesenta y tres coma uno por ciento la cantidad que le haya correspondido a la Comunidad Autónoma de Canarias por el conjunto de los criterios expresados en los apartados 1. a), 1. b), 1. c), 1. d), 1. e) y 2. a) precedentes, y el incremento que ello suponga se detraerá a las restantes comunidades autónomas, en proporción a las cantidades que les hubiesen correspondido por los mismos apartados antes citados.
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Las variables expresadas en el artículo anterior se definen del modo siguiente:
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La población relativa de cada Comunidad será el cociente entre su población de derecho y la del conjunto de las comunidades autónomas partícipes.
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La variable saldo migratorio a que se refiere al artículo anterior se definirá por la media del saldo migratorio interno de cada Comunidad más la media de emigración exterior, correspondiente a los últimos diez años. Tomaran valor cero las comunidades cuyo saldo sea positivo, distribuyéndose exclusivamente entre las restantes.
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La variable paro a que se refiere el artículo anterior se definirá como el cociente entre el número de parados y el número de activos de cada Comunidad ponderado por la relación existente entre el número de activos de cada Comunidad y el número total de activos del conjunto de las comunidades beneficiarias del fondo.
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La variable dispersión de la población en el territorio, será igual al número de entidades singulares por kilómetro cuadrado de cada Comunidad ponderado por la relación existente entre la superficie de cada Comunidad y la superficie total del conjunto de las comunidades beneficiarias del fondo.
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El criterio de corrección de la inversa de la renta por habitante se aplicará de acuerdo con la siguiente fórmula:
T I = RFN I (1 - (r I/ r)) siendo:
T I = redistribución del fondo de la Comunidad I en función de la inversa de la renta por habitante.
R = parámetro de ponderación igual a 3,624.
F = importe global del fci.
N I = población relativa de la Comunidad I, en relación a la población total de las comunidades beneficiarias del fci.
R I = valor añadido bruto al coste de los factores por habitante de la Comunidad I.
R = valor añadido bruto al coste de los factores de las comunidades beneficiarias del fci, dividido por su población.
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Para el valor añadido bruto, la población, el número de parados y el número de activos, se tomaran los valores medios de los últimos cinco años disponibles, según las estimaciones efectuadas por el INE. En todo caso, para la población se utilizaran las estimaciones del INE para el mismo período al que se refieran los valores del valor añadido bruto. Para las entidades singulares se utilizara el último dato disponible elaborado por el INE.
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Para la superficie, se utilizaran las cifras publicadas por el Instituto Geográfico Nacional.
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El Instituto Nacional de Estadística elaborará y publicará los datos precisos que han de servir para determinar la participación final que corresponda a cada Comunidad Autónoma en el fondo de compensación interterritorial.
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Los recursos del fondo se destinarán a financiar proyectos de inversión a efectuar por la Comunidad Autónoma que promuevan, directa o indirectamente, la creación de renta y riqueza en el territorio beneficiario.
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La adscripción de los recursos del fondo a los distintos proyectos de inversión se efectuara, de común acuerdo, entre la Administración Central y la Comunidad Autónoma, en el seno del comité de inversiones públicas.
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En los Presupuestos Generales del Estado de cada ejercicio económico figurará una relación expresa de los proyectos de inversión que se financien con cargo al fondo.
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Cuando por motivos imprevistos no pueda ejecutarse algún proyecto de inversión de los inicialmente acordados, la sustitución del mismo por un nuevo proyecto se efectuara a propuesta de la Comunidad Autónoma y teniendo en cuenta el cauce formal establecido en el número 2 anterior.
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Los créditos del fondo figuraran en cada ejercicio económico en sección especifica de los Presupuestos Generales del Estado, en la que se habilitarán tantos servicios como comunidades autónomas beneficiarias.
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Para armonizar las necesidades de Tesorería de la hacienda central con las de las comunidades autónomas, los créditos del fondo se transferirán a éstas del modo siguiente:
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El veinticinco por ciento del importe de cada proyecto, cuando se haya producido la adjudicación de la obra o suministro objeto de la inversión.
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El cincuenta por ciento del importe de cada proyecto cuando la ejecución del mismo se haya efectuado en igual porcentaje, debiendo haber transcurrido, al menos, dos trimestres desde la iniciación del ejercicio al que se refiera el fondo.
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El veinticinco por ciento restante cuando se haya ejecutado la totalidad del proyecto, debiendo haber transcurrido, al menos, tres trimestres desde la iniciación del ejercicio al que se refiera el fondo.
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No obstante lo dispuesto en el número 2 precedente, los créditos correspondientes a proyectos de inversión que figuren en los Presupuestos de la Comunidad Autónoma como transferencias de capital, se percibirán por esta por cuartas partes trimestrales una vez aprobado el acuerdo de concesión de la subvención por sus órganos competentes.
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Para percibir los recursos del fondo correspondiente a los distintos proyectos de inversión, con arreglo a lo previsto en los números 2 y 3 anteriores, será suficiente con que las comunidades autónomas procedan a la petición de los mismos efectuada al órgano gestor de los créditos en el Ministerio de economía y hacienda.
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Conforme a lo dispuesto en el artículo 16.5 de la Ley Orgánica de financiación de las comunidades autónomas, los remanentes de créditos del fondo en un ejercicio económico quedaran afectos en los siguientes a la ejecución del respectivo proyecto de inversión o, en su caso, del que le sustituya, a cuyos efectos dichos remanentes serán incorporables automáticamente.
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Las dotaciones del fondo de compensación interterritorial podrán dedicarse a financiar proyectos conjuntos de distintas administraciones.
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Las entidades locales podrán solicitar de la Comunidad Autónoma correspondiente la ejecución en todo o en parte, de aquellos proyectos de inversión que se desarrollen en su ámbito territorial. Si el proyecto de inversión afectara a competencias de las entidades locales, la gestión y ejecución del mismo se determinará de mutuo acuerdo.
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Cuando entre los proyectos de inversión incluidos en el fondo de compensación interterritorial que corresponda a una Comunidad Autónoma existan algunos cuya ejecución se haya encomendado a una entidad local, de acuerdo con lo establecido en el punto anterior, la Comunidad Autónoma le transferirá los recursos financieros necesarios en la misma forma que se prevé en el artículo séptimo para las relaciones entre la Administración Central y las comunidades autónomas.
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La justificación por parte de las comunidades autónomas de las obras o adquisiciones realizadas a través de las entidades locales se efectuara al final de cada ejercicio económico.
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El control parlamentario de los proyectos financiados con cargo al Fondo de Compensación Interterritorial y la valoración de su impacto conjunto en la corrección de los desequilibrios interterritoriales se llevará a cabo por las Cortes Generales, a través de la Comisión General de las Comunidades Autónomas del Senado, y por las Asambleas Legislativas de las respectivas Comunidades Autónomas.
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No obstante, el Tribunal de cuentas del Estado y, en su caso, los tribunales de cuentas de las comunidades autónomas, presentarán ante los órganos legislativos citados en el número 1 anterior, respectivamente, informe separado y suficiente de todos los proyectos financiados con cargo al fondo de compensación interterritorial.
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Con objeto de permitir el control parlamentario las comunidades autónomas contabilizaran analíticamente los costes imputables a cada proyecto de inversión, así como las unidades físicas de realización del mismo que resulten más significativas.
Los proyectos de inversión del fondo de ejercicios anteriores al de 1990, que se hallen pendientes de ejecución a la entrada en vigor de esta Ley, se regirán por la Ley 7/1984, de 31 de marzo.
Para el ejercicio de 1990 el porcentaje al que se refiere el número 2 del artículo segundo es el del 32'68783 por ciento.
En los ejercicios 1990 y 1991 serán beneficiarias del fondo las Comunidades Autónomas de Galicia, Andalucía, Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y león, Extremadura, Murcia, Comunidad Valenciana y Asturias.
Para los ejercicios siguientes serán beneficiarias del fondo las comunidades autónomas que, a tal efecto, figuren designadas en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.
Con independencia de los créditos del fondo regulados en la presente Ley, durante la vigencia de la misma la Administración del Estado efectuara inversiones en Ceuta y Melilla por un importe igual, como mínimo, al cero coma setenta y cinco por ciento del total del fondo en cada territorio. Dichos proyectos figuraran incluidos en la relación a la que se refiere el número 3 del artículo sexto anterior.
Sin perjuicio de lo establecido en la disposición transitoria primera, queda derogada la Ley 7/1984, de 31 de marzo.
La presente Ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado y surtirá efectos a partir de 1 de enero de 1990.
Por tanto, mando a todos los españoles, particulares y autoridades, que guarden y hagan guardar esta Ley.
Madrid, 26 de diciembre de 1990.
Juan Carlos R.
El presidente del Gobierno,
Felipe González Márquez.
